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Balance de las telecomunicaciones: Redes de acceso: la liberalización pendiente
Redes de acceso: la liberalización pendiente -------------------------------------------------------------------------------- Tras poco más de veinticuatro meses y doce de plena liberalización parcial de la industria de telecomunicaciones en España, es pronto para emitir un juicio sobre los resultados pero, sin embargo, ya disponemos de algunos datos que nos permiten analizar algunas tendencias de lo acaecido en nuestro incipiente mercado de telecomunicaciones. Los dos objetivos subyacentes tras toda política de liberalización son la introducción de eficiencia en el suministro de servicios y su reflejo en los usuarios (léase reducción de los precios) y el incremento y sofisticación de la oferta de servicios (renovación tecnológica y ajuste de la oferta a la demanda). A estos objetivos, en la Unión Europea se ha añadido un tercero consistente en la garantía de cobertura para toda la población de los servicios básicos de telecomunicación (servicio universal). Si observamos qué es lo que ha pasado en estos dos años de mercado de telecomunicaciones, vemos que la actividad se ha orientado principalmente a reducir los precios de la telefonía de larga distancia tanto en el mercado residencial como en el de negocios, si bien con una mayor intensidad en el segundo (-0.25% y –7.22% respectivamente de variación anual real en términos de cesta de consumo en el año 1998), disminuciones que son más intensas, lógicamente, si nos referimos a la parte del consumo relativo al tráfico de larga distancia en el que se han concentrado las reducciones de precio. Por lo que se refiere a la oferta de servicios, no se observa un incremento de tendencia muy significativo en aspectos de renovación tecnológica respecto a la existente antes de la liberalización, aunque sí en aspectos comerciales y de atención al cliente, también en este caso con una mayor orientación hacia el cliente empresarial. Todas estas tendencias se mantienen prácticamente sin cambios también durante el año 1999. Por otro lado, se han producido cambios significativos en el suministro de acceso a Internet, donde la aparición del régimen de interconexión ha supuesto un cambio fundamental en cuanto a la retribución del servicio, que antes descansaba principalmente en las cuotas de los usuarios y ahora se traslada a los pagos de interconexión. En cuanto al mercado de la telefonía móvil, la liberalización de la telefonía fija no ha supuesto un cambio de tendencia muy importante y esto es así por la especificidad de dicho mercado, porque su liberalización lleva más camino recorrido ya que data de 1995 y por la limitación al número de operadores de red que genera su dependencia del espectro radioeléctrico. En este servicio, la oferta de nuevos servicios es muy superior, el crecimiento del abono explosivo y la reducción de precios matizada por la segmentación de oferta realizada por los operadores y por la intervención en los precios aún regulados. Así, mientras se han observado reducciones significativas relacionadas con la incentivación del abono en el tráfico móvil-móvil y móvil–fijo, las disminuciones en el tráfico fijo–móvil se han debido exclusivamente a intervenciones reguladoras lo que indica que en este subservicio el mercado no actúa. En resumen, se puede concluir que los efectos producidos por la liberalización de 1998 se concentran en cuanto a mercados de servicios, en la telefonía de larga distancia y en el acceso a Internet, en cuanto a segmento de clientes, en los clientes empresariales y en lo que se refiere a la oferta a reducciones de los precios. Estos efectos no son exclusivamente atribuibles a la liberalización ya que las intervenciones del Gobierno para la contención del IPC han sido múltiples en este periodo. Las causas. La búsqueda del por qué de unos efectos positivos de la liberalización en determinados segmentos y servicios y la ausencia de efectos apreciables en otros, requiere analizar las condiciones existentes en el momento de liberalizar y la regulación del mercado. El fenómeno de erosión de los márgenes de la telefonía de larga distancia no es extraño si se considera que es en esta actividad donde los márgenes eran más altos y donde la inversión necesaria menor, algo similar se puede decir de la concentración de los entrantes en las empresas donde la relación inversión/ingresos es menor y requiere de una infraestructura de atención al cliente menos masiva (aunque más especializada). Además es en este segmento, en el que las inversiones propias en red acceso son más viables. Por lo que se refiere al pobre resultado en materia de oferta de nuevos servicios, nos encontramos con que la tecnología, la regulación y la economía de redes se han aliado para dificultar su desarrollo. Desde el punto de vista de la tecnología, hay que considerar que los elementos que dan inteligencia a la de red y soportan nuevos servicios están emigrando a las capas bajas de la red. Además los nuevos servicios cada vez requieren unas prestaciones mayores de las redes de acceso (digitalización e incremento de ancho de banda) lo que los convierte en un cuello de botella tecnológico para la modernización. Todo ello implica una urgente necesidad de invertir en la modernización de las redes de acceso y en la conmutación local bien para modernizarlas bien para construir otras nuevas. Sin embargo, esta necesidad de inversión en las redes de acceso, no resulta incentivada por la regulación existente sino más bien lo contrario, debido a los siguientes factores. La normativa nacional prohibe el suministro de acceso indirecto en el suministro del servicio telefónico metropolitano, lo que desincentiva la extensión de las redes de los operadores entrantes hasta el nivel de conmutación local, a pesar de que existen tarifas de interconexión en el ámbito local, y de que en muchos casos hay margen de negocio en este mercado aún cerrado normativamente. Así mismo, tampoco se ha abierto la posibilidad de alquilar el bucle de abonado a los operadores entrantes, lo que en la práctica condiciona tecnológicamente el suministro de nuevos servicios que requieren características distintas a las establecidas por Telefónica. Desde el punto de vista de Telefónica, tampoco la normativa es satisfactoria. Por un lado porque la protección del mercado local y de acceso desincentiva la inversión en la modernización de dicha red, (ya que los ingresos de la misma no están en peligro por la competencia de los entrantes), por otro lado la actual regulación tarifaria sobre la que descansa la retribución de las redes de acceso se utiliza para el control del IPC. El problema de la retribución de las redes locales y de acceso de Telefónica también se agrava por la limitación comunitaria a que el tráfico de interconexión contribuya a la retribución del bucle de acceso (aunque efectivamente lo use), algo que contrasta con la práctica contraria en la regulación americana. Esta rigidez de la normativa europea genera indirectamente no pocos problemas al hacer descansar, exclusivamente en el abonado, el problema de la retribución de dicha red. Respecto a la construcción de redes alternativas, es preciso diferenciar entre las redes cableadas de los operadores de cable y las que descansan en tecnologías radio. El despliegue de las primeras es forzosamente muy lento y su viabilidad económica descansa en planes de rentabilización a muy largo plazo, lo que limita a corto medio plazo su impacto en el mercado. Por último, empiezan a levantarse dudas sobre la rentabilidad económica del cable como red alternativa a la red establecida, más allá de las zonas de población urbana de alta densidad, sobre todo desde la aparición de las distintas tecnologías de distribución de televisión digital tanto terrestre como de satélite y del desarrollo de tecnologías de acceso multimedia a partir de las redes de cobre (XDSL) y de las redes móviles (GPRS y UMTS). Por lo que se refiere a la construcción de redes alternativas basadas en tecnología radio, bien si se trata de las redes ex – novo que desarrollan bucles de abonado radioeléctrico (LMDS o VLDS) o acceso móvil multimedia (UMTS), como las que resulten del reacondicionamiento y modernización de redes existentes (tecnologías GPRS), la normativa reguladora no garantiza que los recursos radioeléctricos puestos en el mercado se conviertan rápidamente en ofertas de redes de acceso en competencia, ya que en muchos casos, estos recursos, al ser gestionados por un mismo operador, se desarrollan en redes complementarias en vez de redes competitivas, lo que ralentiza su efecto dinamizador del mercado de servicios. La construcción de bucle de abonado alternativo, basado en cableado físico, conlleva unos costes por bucle muy superiores para el operador entrante respecto al que dispone ya de canalizaciones hechas. A eso se añade que la rentabilización de esas inversiones (que generan costes fijos muy elevados) depende en gran medida de la alta concentración de los abonados y de un crecimiento grande del abono. Dado que el mercado del abono a las redes fijas es muy maduro en términos de crecimiento, parece que el hacer descansar en gran medida la competencia en acceso, en la tecnología cable parece aventurado. En términos económicos el desarrollo de las tecnologías radio WLL, como factor de competencia en el mercado del bucle de abonado alternativo dispone de potencial suficiente para introducir competencia en el mercado empresarial, y “Soho”, pero no así en el residencial, ya que los costes de los terminales radioeléctricos siguen siendo importantes, sobre todo en zonas de densidad media y baja de usuarios. Por último, aunque existe una tecnología de acceso que ya ha sido probada con éxito en el suministro de bucle de abonado alternativo al de la red fija telefónica, y me refiero a las redes de telefonía móvil digital, la existencia de un mercado de servicios móviles que aún dispone de un margen de crecimiento muy importante, la limitación en el número de redes de acceso en competencia efectiva y una regulación relativamente suave en cuanto a obligaciones de acceso e interconexión sobre dichas redes no contribuyen a corto y medio plazo a utilización como bucle de acceso alternativo. Las posibles soluciones. Como se puede ver, la problemática descrita anteriormente es muy compleja y para ella no existen soluciones simples. Por otra parte, el extremo dinamismo del sector de las telecomunicaciones, hace inviables soluciones que hasta hace poco tiempo parecían razonables. Cuando los problemas son de índole tecnológico u organizativo podemos esperar que los agentes del mercado tomen medidas para adaptarse al nuevo escenario, sin embargo cuando la solución descansa en medidas reguladoras, la responsabilidad es de los reguladores que deben tomar medidas correctoras efectivas rápidas y basadas en el interés general. De lo anterior se desprende que, mientras algunas de las normas reguladoras de la liberalización han demostrado su eficacia y han sido refrendados por el desarrollo del mercado, otras se han quedado anticuadas y algunas han demostrado su inadecuación desde el principio. Como decía el pensador “errar es de sabios pero perseverar en los errores no lo es”. En mi opinión algunas de las expectativas no cumplidas en estos primeros años de competencia son consecuencia de la existencia de restricciones regulatorias que frenan el desarrollo del mercado así como de la no resolución del problema de retribuir las redes de acceso en un mercado en competencia. En primer lugar, solucionar alguno de estos problemas, requiere el promover lo más rápidamente la oferta de redes de acceso alternativo con todas las tecnologías disponibles y para ello es imprescindible maximizar el número de nuevos agentes con capacidad de ofertar dichas redes. Hasta ahora la única oferta alternativa a la red de Telefónica descansaba en el cable, y si bien esta tecnología sigue siendo la que más potencial reúne a largo plazo, el país no puede acompasar el desarrollo de nuevos servicios a su despliegue. En segundo lugar, es necesario proceder a la apertura de todas las redes de acceso existentes, tanto las fijas como las móviles, de forma que estén disponibles sin cortapisas para todos los operadores que deseen operar en nuestro mercado, y ello requiere la eliminación de las restricciones que perviven en nuestra normativa en relación con la apertura de las redes, el alquiler del bucle, y la reventa de las redes móviles así como la profundización en la normativa de interconexión para garantizar la neutralidad de las mismas entre todos los operadores que las usan. A este respecto la consecución del objetivo último de la liberalización es que todos los usuarios se beneficien de ella en el menor tiempo posible y esto sólo se puede garantizar a través de redes de acceso universales o cuasi universales, lo que implica a la red de acceso de telefonía fija y las redes de acceso de los operadores móviles dominantes. En tercer lugar, y no por ello menos importante, es preciso resolver el problema de la retribución justa de las redes de acceso de forma que la inversión en el desarrollo y la modernización de las mismas esté suficientemente incentivadas. Ello implica desvincular la regulación tarifaria (que debe orientarse a la prevención de los abusos de posición dominante en un mercado en competencia) de la financiación del servicio universal y otros objetivos de cohesión que deben ser desarrollados independientemente, así como incluir entre los aspectos retribuibles de las redes de acceso los costes generados por la actualización tecnológica. Por último, sería necesario revisar a escala comunitaria las restricciones a la retribución de las redes acceso por parte de los operadores entrantes, en la medida que dichos operadores utilizan dichas redes y se benefician de ello. Indudablemente esta medida debería realizarse cuidadosamente para evitar que dichos operadores no paguen por ineficiencias pasadas o por recursos que no utilizan. A este respecto quizá debería analizarse a escala europea en el marco de la actualización del actual marco regulatorio continental, si es justificable, en un entorno de desarrollo rápido de nuevas tecnologías y servicios incluir en los costes retribuibles a través de la interconexión aspectos no considerados plenamente hasta ahora, como pueden ser los costes de creación de mercado o los de innovación tecnológica que sirviesen para incentivar el desarrollo de nuevas redes de acceso la adopción de nuevos sistemas de tarificación no sensibles al tiempo. -------------------------------------------------------------------------------- Reinaldo Rodriguez Illera Consejero de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones
30 oct 2015