Artículo BIT
Otros: El Libro Verde de la convergencia en el hipersector de las TIC, un hito en la política comunitaria
El Libro Verde de la convergencia en el hipersector de las TIC, un hito en la política comunitaria Grupo de Regulacion de las Telecomunicaciones (GRETEL) l pasado mes de diciembre de 1997, la Comisión Europea publicó el "Libro Verde sobre la Convergencia de los Sectores de Telecomunicaciones, Medios de Comunicación y Tecnologías de la Información sobre sus Consecuencias para la Reglamentación. En la Perspectiva de la Sociedad de la información" [COM(97)623, 3/12/1997]. Se trata de un documento "deliberadamente inquisitivo", pues responde a una necesidad de debate. Analiza los problemas, define las opciones y se plantean preguntas de las que se desean recibir comentarios. Esta fase no pretende plantear posiciones ni extraer conclusiones. El COIT participa en la consulta pública abierta por la CE, mediante el envío de los Comentarios que preparó el Grupo de Regulación de las Telecomunicaciones (GRETEL) del COIT/AEIT (disponible en http://www.ispo.cec.be/convergencegp/). Además, en el II Congreso Nacional de Ingeniería de Telecomunicación se ha presentado una ponencia que recoge la situación de la convergencia en España. El GRETEL está debatiendo sobre dicho fenómeno, del cuál España ha tenido diversas manifestaciones, incluso expresamente citadas en el propio Libro Verde como hechos relevantes. Estamos hablando de la problemática en torno al acceso condicional y a la entrada de las operadoras tradicionales en las empresas audiovisuales. El GRETEL desea contribuir desde esta tribuna a animar el debate entre los agentes del hipersector español, dadas las consecuencias trascendentales que dichas decisiones pueden tener para nuestro sector, tal cuál hoy lo conocemos. Este artículo se presenta con un objetivo claro: difundir al colectivo de ingenieros de telecomunicación la existencia de este Libro Verde, mediante un resumen ejecutivo elaborado por el GRETEL que recoja sus ideas principales. El Libro Verde pretende sentar las bases de la política europea a medio plazo en materia de regulación de los sectores de las telecomunicaciones, el audiovisual y las tecnologías de la información, que conjuntamente se engloban en el denominado como hipersector de la información y las comunicaciones. El Libro Verde constituye un hito en la política comunitaria, en la medida en que permite a la Comunidad situarse en una perspectiva posterior a 1998 y evaluar las repercusiones sobre los sectores afectados por la convergencia. El Fenómeno de la Convergencia El Libro Verde constata como un hecho la existencia de una convergencia tecnológica y de mercados de los respectivos sectores, mientras que la regulación permanece independiente de estos procesos. Todo ello lo plantea desde una perspectiva amplia: eliminar obstáculos para facilitar el advenimiento de la Sociedad de la Información y sus anunciados beneficios. La convergencia puede darse en cuatro niveles -tecnológico, agentes empresariales, mercados de productos/servicios y regulatorio-, aunque matiza que no tiene porqué darse en todos ellos. La convergencia tecnológica es una realidad y en el nivel de agentes empresariales también se están produciendo alianzas y fusiones, sujetas a control comunitario en virtud de las normas de la competencia. Respecto al mercado de productos/servicios, reconoce que "tampoco es fácil hablar con precisión de los servicios nacidos de la convergencia". La convergencia tecnológica, gracias a la tecnología digital, posibilita que los servicios de comunicación tradicionales y nuevos puedan ofrecerse, actualmente, a través de redes diferentes, con independencia de que utilicen imágenes, sonidos, datos o voz, e incluso con terminales únicos que integran diversos servicios. El mercado de productos/servicios parece evolucionar en el mismo sentido: los operadores de los distintos sectores están intentando aprovechar las oportunidades tecnológicas para mejorar sus servicios tradicionales e irrumpir en otros nuevos: comercio electrónico por Internet, transmisión de datos mediante modems de cable, la telefonía IP, el acceso inalámbrico, acceso a Internet a través de las plataformas de TV digital por cable o satélite, despliegue de xDSL en redes de telefonía fija para servicios de vídeo y acceso de banda ancha, servicios de difusión de vídeo y de noticias Webcast a través de Internet, etc. El comportamiento de los agentes del sector audiovisual, informático y de telecomunicaciones encuentra un marco de referencia en su posición dentro de la cadena de valor que propone el Libro: producción de contenidos, acondicionamiento de servicios y contenidos, prestación de servicios, suministro de infraestructuras, venta de terminal y usuario. Así, sostiene que las empresas suelen estar presentes en uno o más elementos de la cadena de valor y que la convergencia les induce a estudiar la posibilidad de entrar en actividades distintas de su negocio tradicional. Las alianzas o fusiones horizontales se realizan para compartir riesgos y para reunir competencias complementarias. Las alianzas o fusiones verticales se apoyan en la convergencia tecnológica para penetrar en otros segmentos de la cadena de valor superior o crear economías de escala. Desde este punto de vista considera que las fusiones verticales constituyen el indicador más representativo de la respuesta de las empresas a la convergencia tecnológica. A juicio del GRETEL, esta cadena de valor y los movimientos que en ella se producen, se puede describir más adecuadamente mediante la definición de cuatro tipos de movimientos sobre la misma: horizontal, vertical, intrasectorial e intersectorial (figura 1). Las empresas que operan en los segmentos de la cadena de valor con menor valor añadido, caracterizados porque constituyen un mercado de elevado volumen, aunque con márgenes estrechos, están desarrollando alianzas horizontales o creciendo en nuevas zonas geográficas, junto a movimientos hacia segmentos de la cadena con mayor valor añadido, mediante alianzas o concentraciones verticales. Cita a la compra de Antena 3 TV por parte de Telefónica, como un ejemplo de estas tendencias. En el modelo del GRETEL se trataría de una fusión vertical (segmentos de redes/servicios y de contenidos) e intersectorial. Están apareciendo nuevos agentes procedentes de los sectores de las tecnologías de la información y del que denomina "edición o proveedores de información", que compiten con los agentes ya establecidos. Para ellos Internet y las redes de banda ancha constituyen un nuevo canal de distribución de la información y del software que producen. Además, tienen un papel importante en la integración de la TV avanzada. Figura 1: Cadenas de valor y movimientos. El Libro Verde identifica "obstáculos existentes reales" e importantes que se oponen al desarrollo de la convergencia, entre los cuales identifica: el acceso a los usuarios, las restricciones regulatorias sobre el uso de la infraestructuras, los precios de los servicios de telecomunicación, la disponibilidad de contenidos, la fragmentación del mercado interior y la insuficiente protección de los derechos de propiedad intelectual. Otros "óbstáculos potenciales" que identifica son: incertidumbre regulatoria, la multiplicidad de órganos reguladores, la entrada al mercado y obtención de licencias, acceso a las redes, sistemas de acceso condicional y contenidos, la atribución de espectro y otros recursos, las diferentes maneras de plantear la consecución de los objetivos de interés público, la confianza de la población en el nuevo entorno o la ausencia de normas que hagan posible la interoperatividad y la interconexión de las redes convergentes. Consecuencias para la Regulación La Comisión Europea plantea que la convergencia constituye una oportunidad de progreso, siempre que se consiga crear un entorno que favorezca el proceso. En este contexto, será imprescindible la intervención de los gobiernos y de los responsables políticos. El énfasis principal del Libro Verde está el futuro marco regulatorio. El punto de partida regulatorio lo constituyen por una parte, la política de liberalización de las telecomunicaciones que ha conducido a la competencia plena a partir de 1 de enero de 1998 en la mayoría de los países europeos. Por otra parte, en el sector audiovisual se ha instaurado un marco favorecedor del mercado interior. Las consecuencias para la regulación son analizadas en detalle, entre las cuales destacan las que enumeramos a continuación. La convergencia permite que se presten los mismos servicios de forma independiente de la red y, dado que el enfoque regulatorio actual se basa en la definición de red o en la tecnología, podría darse el caso en que un mismo servicio sea regulado de distinta manera según la red que utilice, con distintas condiciones, derechos y obligaciones. La globalización de redes como Internet o las de comunicaciones móviles por satélite plantean nuevos retos, porque se desvanece el enfoque actual de la regulación fundamentalmente de carácter nacional. La convergencia de mercados acarrearía problemas de coordinación entre las diversas autoridades reguladoras nacionales. El modelo regulatorio actual se basa en la definición de las distintas actividades que se pueden desarrollar, lo que podría obstaculizar el despliegue de nuevos servicios o su tratamiento heterogéneo en distintos países. La diferente política de otorgamiento de títulos habilitantes entre sectores también convendría revisarla. La interconexión también es tratada de diferente forma entre los distintos sectores. El precio superior por utilización de espectro que soportan las empresas de telecomunicación frente a los radiodifusores, así como la posibilidad que tienen los radiodifusores para utilizar el espectro concedido a bajo precio, en razón del servicio público que prestan, para ofrecer servicios multimedia constituye una posible desigualdad. Los mecanismos de fijación de precios son radicalmente variados entre sectores. La diferente concepción de los objetivos públicos: servicio público del audiovisual, básicamente en torno al control sobre contenidos y a la importancia cultural, frente al servicio universal característico de las telecomunicaciones. Por último, la diferente financiación -privada o pública- que tienen los sectores y las consecuencias que tendría la oferta en competencia de nuevos servicios por parte de radiodifusores financiados públicamente. Principios y Opciones El Libro Verde establece que las decisiones futuras sobre la regulación de cada sector deberían seguir unos "principios comunes" que sustenten las actuaciones futuras: 1. La regulación debe limitarse a lo estrictamente necesario para conseguir unos objetivos claramente definidos. 2. Los futuros enfoques regulatorios deben responder a las necesidades de los usuarios. 3. Las decisiones regulatorias deben guiarse por la necesidad de establecer un marco claro y previsible. 4. Garantía de plena participación en el entorno surgido de la convergencia. 5. La existencia de autoridades reguladoras independientes y efectivas será esencial para el proceso de convergencia. El Libro Verde expresa que si se llega a la conclusión de que es necesario modificar la regulación, la adaptación se puede realizar de muy diferentes formas. Sin embargo, la Comisión prevé tres opciones básicas, que no tienen porque ser cerradas: * Opción 1: Apoyarse en las estructuras actuales. Se trata de respetar las regulaciones verticales existentes y partiendo de los principios establecidos, se procedería a extenderse para responder a las demandas del mercado competitivo y de los retos tecnológicos. * Opción 2: Elaborar un modelo regulatorio independiente para las nuevas actividades, que coexistiría con la reglamentación referente a telecomunicaciones y audiovisual. Los nuevos servicios y actividades quedarían reguladas mediante unas normas diferenciadas de las vigentes. Se crearía una nueva categoría de servicios en paralelo a los actuales de telecomunicación y audiovisuales. * Opción 3: Introducir progresivamente un nuevo modelo regulatorio que incluya tanto a los servicios ya existentes como a los nuevos. Es la opción "más ambiciosa" que requiere un replanteamiento y una reforma radical del marco regulatorio actual. Se trata más bien de estudiar la manera de adaptar los marcos existentes para fomentar la flexibilidad, suprimir las incoherencias, evitar la discriminación inter e intrasectorial y garantizar la consecución de los objetivos de interés público. Se crearía el concepto de "servicios de comunicación" que sustituiría a los de telecomunicaciones y audiovisual El Libro Verde establece un calendario: desde diciembre de 1997, hasta abril de 1998, se realiza la consulta pública, cuyo informe se emitirá en junio de 1998. El Consejo de Ministros y el Parlamento Europeo se espera que adopten resoluciones en el segundo cuatrimestre de 1998 y, en 1999, se realizará la Telecommunications Review. En paralelo, se ha convocado un Grupo de expertos de alto nivel sobre política audiovisual, presidido por el Comisario del Sector Audiovisual, Marcelino Oreja, así como una Conferencia Europea celebrada a primeros de abril en Birmingham en torno a la temática "Audiovisual: Retos y Oportunidades en la Era Digital". Conclusiones El GRETEL se congratula por esta iniciativa liderada por la Comisión Europea y que constituye una muestra de anticipación de la misma, en torno a la problemática regulatoria que implica la convergencia. El Libro Verde recoge adecuadamente los hechos que están sucediendo, proponiendo un marco de referencia para la toma de decisiones, en algunas ocasiones de difícil interpretación, y del cuál el GRETEL ha elaborado su propuesta (figura 1). Aunque identifica que la regulación es el cuello de botella principal para la convergencia, el GRETEL considera que no contempla suficientemente las posibilidades que ofrecen las normas generales de la competencia como elemento ordenador del hipersector. Desde el GRETEL, consideramos que el problema de la convergencia es extraordinariamente complejo y que va a llevar tiempo resolver, aunque nos atrevemos a identificar varios escollos. Por un lado, el modelo de audiovisual imperante en la UE, basado en el concepto de servicio público y de regulación sobre los contenidos, frente al carácter de sector en plena competencia que tienen las telecomunicaciones, junto a la radicalmente diferente financiación (pública/privada) de las empresas del hipersector. No obstante, las nuevas formas de consumo que trae consigo la aparición de las plataformas de TV digital rompen este esquema anterior. Por otro lado, la política de la Unión Europea ha sido radicalmente distinta en ambos casos: liberalizar los mercados de telecomunicaciones, frente a defender la identidad cultural europea y potenciar su industria cultural en el sector audiovisual. En este sentido, la visión sobre sus respectivos sectores de cada uno de las Direcciones Generales implicadas (XIII de Telecomunicaciones y X de Audiovisual) es muy diferente, y la DG XIII tiene más camino avanzado en lo que apertura del mercado se refiere, lo que puede sugerir que el primer paso que debe darse es un alineamiento de posiciones entre la diferentes DD.GG., que unifiquen la política europea en materia de convergencia del hipersector.
30 oct 2015