El nuevo marco regulador de las telecomunicaciones europeas Durante los próximos números del BIT, vamos a aprovechar desde Gretel esta nueva sección para hacer desfilar el conjunto de propuestas de disposiciones normativas contempladas en el nuevo marco regulatorio de la Unión Europea para la infraestructura de comunicaciones electrónicas y los servicios asociados. como paso previo, es de cortesía la presentación de la Comunicación de la Comisión Europea COM(1999) 539 que traía como título “Revisión de 1999 del sector de las comunicaciones” y constituía una revisión de la legislación comunitaria en materia de telecomunicaciones y proponía los elementos principales de un nuevo marco regulador. Como objetivos políticos cabría destacar la promoción y apoyo a un mercado europeo abierto y competitivo para los servicios de comunicaciones (precios bajos, calidad elevada y máxima rentabilidad), buscar el beneficio del ciudadano europeo (servicio universal, protección de los consumidores, protección de datos de carácter personal y transparencia en las tarifas y condiciones de uso de los servicios) y consolidar el mercado interior en un entorno convergente. La configuración del futuro marco regulatorio, a juicio de la Comisión Europea, debería articularse en torno a medidas comunitarias específicas del sector, otras de acompañamiento no vinculantes y al Derecho de la Competencia. Es en las medidas específicas del sector en donde vamos a centrar los próximos artículos de esta sección; pero antes de finalizar esta introducción, diremos qué medidas específicas son y cuál es su situación actual. El nuevo Paquete Regulador contempla seis Directivas (Marco, Acceso e Interconexión, Autorizaciones, Servicio Universal, Protección de Datos y Competencia), un Reglamento ya en vigor (Acceso Desagregado al Bucle) y una Decisión (Espectro Radioeléctrico). En cuanto a su proceso legislativo (para más información sobre Derecho Comunitario se aconseja la dirección http://europa.eu.int/comm/dg10/ publications/brochures/docu/abc/ txtes.pdf), su situación actual queda reflejada en el cuadroadjunto. Por último, se ha creído conveniente iniciar este capítulo piloto con la Directiva de Autorizaciones que, probablemente, haya sido la que menos desavenencias haya causado en su proceso de discusión legislativo, aunque ello no quiera decir que estuviera exenta de ellas. Es conveniente que resaltemos en estas líneas que puesto que estamos tratando con disposiciones que están en medio del fragor de la discusión legislativa, siempre corremos el riesgo de equivocarnos en nuestras apreciaciones y, de antemano, les pedimos nuestras disculpas. Un nuevo marco: la propuesta de directiva del parlamento europeo y del consejo relativa a la autorización de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas1 La Propuesta de Directiva sobre Autorizaciones2 junto a otras cinco propuestas de directiva más y una de decisión forman el conjunto de nuevas medidas sobre el sector de las Telecomunicaciones, “Paquete 2003”, que la Unión Europea va a poner en práctica, para sustituir el marco actual, a finales de este año y principios del que viene. Se espera que este Paquete esté completamente transpuesto en los diferentes Estados Miembros a lo largo de 2003. En la Unión Europea, la Comisión propone medidas que, sobre una base legal, luego serán adoptadas o no por las otras instituciones. En este caso concreto, la Comisión, para realizar su propuesta, se basa en el Artículo 95 del Tratado CE, por el que “el Consejo [de Telecomunicaciones], con arreglo al procedimiento previsto en el Artículo 2513 y previa consulta al Comité Económico y Social, adoptará las medidas relativas a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que tengan por objeto el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior”. En estos momentos, la presente Propuesta de Directiva acaba de pasar la fase de Primera Lectura, con la Posición Común del Consejo, del procedimiento de Codecisión, lo que significa que aún su trámite debe cumplir con una segunda ronda en el Parlamento Europeo y en el Consejo. Medida Procedimiento Legislativo Próximo evento Hito Directivas Marco, Acceso, Autorizaciones y Servicio Universal Codecisión (Consejo de la UE y Parlamento Europeo) Fecha límite para 2ª lectura por el Parlamento Europeo 13/12/2001 (Pleno del Parlamento Europeo) Directiva Protección de Datos y Decisión Espectro Codecisión (Consejo de la UE y Parlamento Europeo) Posición Común (fin de 1ª lectura) 15/10/2001 (Consejo de Telecomunicaciones de la UE) Directiva Competencia Adopción Final por la Comisión Sincronizado con la adopción final del resto del Paquete Propuesta de la Comisión Europea La Propuesta de Directiva se trabaja internamente en la Comisión sobre la base de un borrador, draft proposal; sobre este documento, la Comisión elabora la propuesta final que, una vez adoptada, es enviada al Parlamento y al Consejo. La Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la autorización de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas trata de solventar, de una manera eficiente y efectiva, los problemas detectados en la implantación de su antecesora, la Directiva 97/13/CE4. El panorama europeo actual de autorizaciones tiene poco de armonizado, pareciéndose más bien a “un mosaico de quince regímenes nacionales que divergen enormemente tanto en su planteamiento básico como en los detalles concretos”, según reza en la Exposición de Motivos de la Propuesta COM(2000)386. Repartidos entre los 20 Artículos y el Anexo, que componen esta Propuesta de Directiva, aparecen los siguientes elementos claves: • En primer lugar, pretende amparar los títulos precisos para la prestación de TODOS los servicios y la explotación de TODAS las redes de comunicaciones electrónicas bajo el paraguas de las autorizaciones generales; únicamente en los casos en los que sea preciso asignar radiofrecuencias o recursos de numeración se otorgan derechos de uso específicos. La Directiva 97/13/CE, aunque sugiere el uso de autorizaciones generales, deja un margen de actuación muy amplio a cada Estado, de tal manera que la licencia individual es, a día de hoy, la norma general. • En el mismo sentido, limita la lista de condiciones que pueden asociarse a la autorización general. La Directiva 97/13/CE contenía una amplia lista de condiciones que podían imponerse, pero en muchos casos parece que se ha interpretado que tenían que imponerse. • Además añade que las tasas impuestas a las empresas por el uso del espectro y de la numeración y por los derechos de paso conferidos deben limitarse a cubrir los gastos que su gestión suponga para la Administración, “no serán discriminatorios, serán transparentes, estarán justificados objetivamente, guardarán proporción con el fin previsto y habrán de tener en cuenta, en especial, la necesidad de potenciar el desarrollo de servicios innovadores y de la competencia”. Esta suma se distribuirá entre las empresas en proporción al volumen de negocio de cada una, calculado para las actividades desarrolladas durante el último ejercicio contable. También propone que las empresas cuyo volumen de negocio calculado con las condiciones anteriormente citadas no supere los 10 millones de euros, no estén sujetas al pago de estas tasas. • Por último, trata de dar un nuevo impulso a la CEPT, Conferencia Europea de Administraciones de Correos y Telecomunicaciones, en el área de coordinación de la asignación de radiofrecuencias. La Propuesta obliga a cumplir las normas, en lo referente a armonización de las condiciones y procedimientos de acceso y uso de radiofrecuencias, dictadas por organismos competentes, como la CEPT. Los Estados Miembros “no impondrán condiciones, criterios adicionales ni procedimientos que limiten, alteren o demoren la correcta aplicación de la asignación armonizada de radiofrecuencias”. 1 Este artículo ha sido preparado para su discusión y aprobación en el seno del GRETEL 2001 por Jorge Pérez Martínez, Fco. Javier García Díaz y Gonzalo Carriazo (miembros del GRETEL). 2 COM(2000)386, 12/07/2000. 3 El procedimiento previsto en el Artículo 251 se refiere al Procedimiento de Codecisión. El desarrollo del procedimiento es el siguiente: a. Propuesta de la Comisión b. Primera lectura del Parlamento El Parlamento, por mayoría simple, emite un dictamen del Parlamento Europeo (y, en su caso, del Comité Económico y Social y del Comité de las Regiones). c. Primera lectura del Consejo El Consejo adopta una “posición común” por mayoría cualificada, excepto en los ámbitos de la cultura, la libre circulación de los ciudadanos, la seguridad social y la coordinación de las normas de ejercicio de las profesiones, que están sujetos a la unanimidad. d. Segunda lectura del Parlamento A partir de la comunicación de la posición común del Consejo, el Parlamento dispone de un plazo de tres meses para pronunciarse. El acto es inmediatamente adoptado de conformidad con la posición común si el Parlamento la aprueba expresamente o si no se pronuncia antes de la expiración del plazo. El procedimiento concluirá inmediatamente con la no adopción del acto si la posición común es rechazada por mayoría absoluta de los miembros del Parlamento. El Consejo es consultado de nuevo si el Parlamento adopta, por mayoría de sus miembros, enmiendas a la posición común, que serán objeto de un dictamen de la Comisión. e. Segunda lectura del Consejo El Consejo decide por mayoría cualificada sobre las enmiendas del Parlamento, pero debe aprobar por unanimidad aquellas que hayan recibido el dictamen negativo de la Comisión. El acto se adopta si el Consejo, a más tardar tres meses después de su recepción, aprueba todas las enmiendas del Parlamento. En su defecto, se convoca el comité de conciliación en un plazo de seis semanas. f. Conciliación El comité de conciliación, compuesto paritariamente por miembros del Consejo y representantes del Parlamento Europeo, y con la asistencia de la Comisión, examina la posición común sobre la base de las enmiendas del Parlamento. Dispone de seis semanas para elaborar un proyecto común. El procedimiento concluye con la no adopción del acto si el comité no aprueba un proyecto común en el plazo previsto. Cuando el comité aprueba un proyecto común, éste es sometido al Consejo y al Parlamento para su aprobación. g. Fin del procedimiento El Consejo y el Parlamento disponen de seis semanas para la aprobación; el Consejo decide por mayoría cualificada y el Parlamento por mayoría absoluta de los votos expresados. El acto es adoptado si el Consejo y el Parlamento aprueban el proyecto. Cuando, expirado dicho plazo, no se haya producido la aprobación de una de las dos instituciones, el procedimiento concluirá con la no adopción del acto. 4 Directiva 97/13/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 10 de abril de 1997 relativa a un marco común en materia de autorizaciones generales y licencias individuales en el ámbito de los servicios de telecomunicaciones. DOCE 07/05/1997. Informe del Comité Económico y Social Como ya hemos mencionado, el Artículo 95 del Tratado, al que se acoge la Comisión Europea para fundamentar legalmente su Propuesta de Directiva, obliga a hacer una consulta al Comité Económico y Social (CES). El Consejo realizó esta consulta el 25 de octubre de 2000 y el CES emitió su Dictamen el 24 de enero de 2001; había sido aprobado en el Pleno celebrado ese mismo día por 79 votos a favor y una abstención. Primera lectura del Parlamento Europeo La Comisión, mediante una carta fechada el 28 de agosto de 2000, presentó al Parlamento la Propuesta de Directiva, de conformidad con el apartado 2 del Artículo 251 y el ya citado Artículo 95 del Tratado. En la sesión del día 8 de septiembre de 2000, la Presidenta del Parlamento anunciaba que la propuesta había sido remitida a los Comités de Industria (líder), al de Asuntos Jurídicos, al de Medio Ambiente y al de Cultura. Además del informe del Comité de Industria, tan sólo el de Cultura emitió opinión; los de Medio Ambiente y Asuntos Jurídicos decidieron abstenerse. Sobre la base del informe de la ponente del Comité de Industria, se aportaron hasta un total de 43 enmiendas; de ellas, algunas procedían directamente de la opinión del Comité de Cultura. Las 43 enmiendas se sometieron a votación en el pleno del Comité de Industria el día 14 de febrero, aprobándose 26; estas últimas fueron las que se presentaron para su aprobación al Pleno del Parlamento Europeo. El Pleno del Parlamento Europeo sometió a votación, el 1 de marzo de 2001, las 26 enmiendas de las cuales aprobó finalmente 23. Sólo mencionaremos los capítulos más importantes que se debatieron en esta votación: • Sobre los derechos de paso y la competencia de las ANR cuando no haya acuerdos con las autoridades locales, regionales y estatales. • Sobre los cánones por el uso del espectro y de la numeración. El Parlamento propone cierto número de condiciones que deben satisfacer los cánones para ser lícitos. El Consejo de Telecomunicaciones de abril de 2001 Después de largas horas de discusión, los Ministros de Telecomunicaciones llegaron por fin a un acuerdo político en el que estaba incluida la Propuesta de Directiva COM(2000)386. De entre los puntos a los que se llegó a un acuerdo durante esas sesiones, podemos destacar los siguientes: – Tasas administrativas. La nueva redacción del Consejo elimina el apartado que preveía la distribución de las tasas administrativas, que debían costear la actividad de las ANR, entre las empresas proporcionalmente al volumen de negocio de cada una, calculado con una serie de condiciones. – Conversión de los títulos aún vigentes. La Comisión, en la Propuesta de Directiva, estipula un plazo para que los Estados miembros adapten las licencias existentes al nuevo régimen, que finaliza el 31 de diciembre de 2001. Con todo, en los casos en que el actuar así conllevara una ampliación de las obligaciones u obrara en menoscabo de los derechos conferidos por las licencias existentes, los Estados miembros podrían prorrogar la validez de éstas durante otros seis meses. Esta medida provocó diferentes reacciones entre los Estados miembros. – Período de transición. Han sido numerosas las discusiones entre la Comisión Europea y el Consejo sobre la duración del periodo de establecimiento del nuevo marco jurídico, especialmente, como ya hemos dicho, en lo relativo a la adaptación de las licencias ya existentes. El acuerdo de compromiso consiste en un plazo de 15 meses para transponer las nuevas Directivas, dilatable un cierto número de meses –todavía sin definir, pero que probablemente será de seis- en los casos vistos anteriormente, es decir, si aumentaran las obligaciones o se redujeran los derechos. – Asignación de radiofrecuencias. El texto del Consejo frenó la tentativa de la Comisión de agilizar la concesión de licencias para los servicios paneuropeos de redes inalámbricas de telecomunicaciones. El acuerdo político del Consejo permitía dar un paso muy importante hacia la adopción de una Posición Común. Con este último hito, se finalizaría la fase de Primera Lectura; el Parlamento Europeo podría entonces, siguiendo el procedimiento de Codecisión, dar comienzo a la Segunda Lectura, iniciando las discusiones incluso antes de septiembre. De todas formas, no deberíamos descartar que al finalizar la Segunda Lectura se fuera a un Comité de Conciliación para adoptar la versión final de la Propuesta COM(2000)386. El draft de la Posición Común El 11 de mayo de 2001 se remitió a las delegaciones de los distintos Estados miembros el texto consolidado del proyecto de Directiva, que constituía la Posición Común del Consejo, en el que se reflejaba el acuerdo alcanzado en el Consejo de Telecomunicaciones del 4 de abril y otros acuerdos alcanzados el 23 del mismo mes por el Grupo de Agregados de “Telecomunicaciones”. La Posición Común anula las pretensiones de la Comisión en prácticamente todos los asuntos considerados como “espinosos” por los observadores internacionales; en muchos de ellos, la Comisión sólo podrá expresar su criterio como una mera opinión, o una recomendación, dentro de un considerando, posibilitando así una rápida aprobación de la directiva. El Parlamento ha salido victorioso en varios lances, algunos de ellos de cierta importancia. Por ejemplo, la Comisión propuso distribuir las tasas administrativas proporcionalmente al volumen de negocio de cada empresa, procedimiento que el Parlamento consideraba que atentaba contra la transparencia en el proceso. La Posición Común hace desaparecer ese apartado del articulado de la Directiva, dejándolo como una propuesta en el Considerando 15 bis. Asimismo, se desvanece el párrafo que posibilitaba la actuación en solitario de la Comisión “cuando las divergencias entre los cánones, tasas, procedimientos o condiciones nacionales aplicables a una autorización general o al otorgamiento de derechos de uso creen obstáculos al mercado interior“, limitando su actuación a la vigilancia, ya que simplemente “examinará periódicamente el funcionamiento de los sistemas nacionales de autorización y el desarrollo de la prestación de servicios transfronterizos en la Comunidad.” Sin embargo, de la enmienda 21 del Parlamento relativa al artículo 13 sobre cánones por derechos de uso y de paso, no hay ni rastro en la Posición Común. Es más, esta última va más allá, precisando que “la presente Directiva no afectará a los fines a los que se destinan los cánones de derecho de uso“, con lo que se difumina el ideal de destinar lo recaudado a perfeccionar la gestión de estos derechos o a mejorar los usos del espectro, y a la vez suaviza la necesidad de no entorpecer la innovación y el libre mercado, ya que no dice que ”estos cánones no debenî sino que “no deberían obstaculizar el desarrollo de los servicios innovadores ni de la competencia en el mercado”. Otro aspecto importante a destacar en la Posición Común es la redacción de los artículos 17 y 18, que tratan sobre la actualización de las autorizaciones existentes y la transposición de la Directiva al derecho nacional, respectivamente. Para empezar, esa actualización no deberá realizarse antes de una fecha concreta –el 31 de diciembre de 2001 en la propuesta de Directiva- sino que hay un plazo de hasta 15 meses después de la entrada en vigor de la Directiva. Por otro lado, cuando esta adaptación “implique una reducción de los derechos o una ampliación de las obligaciones que se deriven de las autorizaciones ya existentes, los Estados miembros podrán prorrogar la validez de las condiciones precedentes hasta un máximo de 12 meses después de la fecha de aplicación”, esto es, hasta un año más –el doble de plazo del inicialmente propuesto- que se añade a partir del momento de transposición, “siempre que no se vean por ello afectados los derechos de otras empresas con arreglo a la legislación comunitaria”. Pero es que, además, se añade un párrafo que aclara que “cuando el Estado miembro de que se trate pueda probar que la supresión de una condición de autorización relativa al acceso a las redes de comunicaciones electrónicas, que estaba vigente antes de la fecha a que se refiere el apartado 1 [hasta 15 meses después de la entrada en vigor de la Directiva], crea dificultades excesivas para las empresas que se hayan beneficiado de un acceso por mandato a otra red, y cuando no sea posible para dichas empresas negociar nuevos acuerdos en condiciones comerciales razonables antes de la fecha a que se refiere el apartado 1, los Estados miembros podrán solicitar una prórroga temporal de las condiciones de que se trate.” Situación actual El pasado 17 de septiembre, el Consejo adoptó finalmente la Posición Común sobre la Directiva de Autorizaciones, fecha en la que fue enviada al Parlamento Europeo para el inicio de la Segunda Lectura. Bajo el procedimiento de Codecisión, la Segunda Lectura tiene un plazo de tres meses, con la posible extensión de uno más, para su conclusión. Los aspectos que quedan pendientes de resolución en este último proceso se pueden resumir en dos, tasas administrativas y cánones por derechos de uso y derechos de instalar recursos. • Tasas administrativas (Artículo 12). La oposición del Consejo a la imposición de las tasas administrativas en proporción a los ingresos de los operadores se podría explicar por la extrema sensibilidad de los Estados Miembros a los asuntos financieros y a su natural inclinación a no tener trabas en su libertad de actuar. • Cánones por derechos de uso y derechos de instalar recursos (Artículo 13). Las enmiendas propuestas por el Parlamento Europeo sobre el pago de cánones en plazos dosificados anualmente, en vez de un único pago, no han sido recogidas en la versión final de la Posición Común. El Consejo estima que este tipo de detalles no debe quedar bajo el paraguas de una norma de tipo más general, como es el caso de las Directivas. Próximos pasos Está previsto que la Directiva de Autorizaciones sea votada en el pleno del Parlamento Europeo el próximo trece de diciembre, para lo cual la Presidencia Belga tiene previsto un nuevo Consejo de Telecomunicaciones para el veinte del mismo mes. Análisis del GRETEL Aunque aún es pronto para fijar una posición final por parte del GRETEL con respecto a la presente Propuesta de Directiva, recordemos que está pendiente la fase de Segunda Lectura del procedimiento de Codecisión, sí que nos podremos aventurar a reflexionar sobre lo aprobado hasta el momento. Situemos el análisis en los siguientes aspectos: cánones, transición al nuevo marco de los títulos vigentes y transposición al cuerpo normativo nacional. Con respecto a los cánones, tal y como se ha reflejado previamente, nos preocupa que la Propuesta de Directiva se mantenga al margen de los fines a los que se dediquen los mismos, ya que tenemos bastante reciente la modificación sufrida por el artículo 73 de la LGTel (Tasa por reserva del dominio público radioeléctrico) en donde, según su redacción original, “el importe de esta tasa estará destinado a financiar la investigación y la formación en materia de telecomunicaciones y el cumplimiento de las obligaciones de servicio público ...” y, de un plumazo, se va a un destino desconocido, de acuerdo a la nueva redacción dada por el artículo 14 de la Ley 14/2000, conocida como Ley de Acompañamiento. En lo que respecta a la transición de los títulos habilitantes otorgados al amparo de la normativa vigente al nuevo marco que se regirá por el contenido de la presente Propuesta de Directiva, cabe mencionar que, aunque es de agradecer la “sencillez” del marco propuesto en cuanto a la obtención de títulos habilitantes [recordemos que está basado básicamente en Autorizaciones Generales, con las correspondientes excepciones en cuanto a derechos de uso y de paso], ello no impide que el proceso transitorio se nos antoje complicado y repleto de conflictos de intereses. Por último, con respecto a la transposición de la futura Directiva, nuestra esperanza radica fundamentalmente en que haya una armonización plena con respecto al resto de Estados miembros de la UE y no volvamos a repetir la situación tan heterogénea que estamos viviendo con las respectivas transposiciones de la Directiva 97/13/CE.
