Artículo BIT
Hemos sido testigos. La evolución de la regulación y la competencia
Administración telecomunicaciones (RD 1209, 18 julio 1985) Ley de Ordenación de las Telecomunicaciones (diciembre 1987) Directiva Open Network Provision Directiva Liberalización Inicio prestación servicio Moviline (TMA 900) Nuevo contrato concesional Telefónica-Estado Lanzamiento de Hispasat Regulación y concurso telefonía móvil GSM (Licencia automática para Telefónica y por concurso para Airtel) Ley de Telecomunicaciones por cable (42/1995) Ley de Telecomunicaciones por satélite (37/1995) RD-Ley 6/1996 Ley de liberalización de las telecomunicaciones (Ley 12/1997, de 24 de abril) Creación de la CMT Retevisión Tercera concesión de telefonía fija Lince Telecomunicaciones (RD 1912/1997) Liberalización de las telecomunicaciones en Europa (Primer Marco Regulador de las Telecomunicaciones en 1997) ICT (RD-Ley 1/1998) Ley General de Telecomunicaciones (Ley 11/1998, de 24 de abril) Liberalización de las telecomunicaciones en España (1 diciembre 1998) Concurso telefonía móvil DCS 1800 MHz (Licencia automática para: Telefónica y Airtel; por concurso para: Amena-filial de Retevisión) Introducción de las tecnologías ADSL (OM 26 marzo de 1999) ADSL indirecto (RD Ley 16/1999) Concurso telefonía móvil UMTS 2100 MHz (Licencia automática para; Telefónica, Airtel-Vodafone, Amena (filial de Retevisión); por concurso para: Xfera) Concurso LMDS 3,5 y 26 GHz (bucle local inalámbrico) 3,5 GHz: FirstMark, Aló 2000 y Abranet / 26 GHz: Sky Point, Broadnet y Banda 26 Apertura del bucle local/Libre selección de operador (RD-ley 7/2000) Inicio portabilidad fija y movil Retraso de los servicios UMTS Segundo Marco Regulador de las Comunicaciones Electrónicas (Paquete Telecom) Ley General de Telecomunicaciones (Ley 32/2003, de noviembre de 2003) Desarrollo reglamentario de la Ley Comienzo prestación servicios UMTS Concurso bandas extensión GSM (TME/ Orange) Medidas Urgentes para el Impulso de la Televisión Digital Terrestre, de Liberalización de la Televisión por Cable y de Fomento del Pluralismo (Ley 10/2005, de 14 de junio) Plan Técnico Nacional de la Televisión Digital Terrestre (RD 944/2005, de 29 de julio) Compra Amena por Orange / Compra Auna por ONO Primera revisión mercados CMT Análisis mercado 15 (febrero 2006) - Entrada OMV Comienzo prestación servicios Yoigo Medidas de Impulso de la Sociedad de la Información (Ley 56/2007, de 28 de diciembre) Segunda revisión mercados CMT Modificación Directiva GSM y Decisión GSM (refarming bandas 900 y 1800) Modificación Directivas Paquete Telecom Carta de derechos de los usuarios de telecomunicaciones (RD 899/ 2009) Apagón analógico de la TVA - Transición a la TDT (3 de abril) Agenda Digital para Europa Ley General de Comunicación Audiovisual (Ley 7/2010, de 31 de marzo) Creación del BEREC RD sobre actuaciones en materia de espectro radioeléctrico para el desarrollo de la sociedad digital (RD 458/2011, de 1 de abril) Nuevo Reglamento ICT Subasta de 270 MHz de espectro radioeléctrico en España Cobertura universal de la banda ancha básica a 1 Mbps Incorporación directivas 2009 (RD-ley 13/2012, de 30 de marzo) Agenda Digital para España Plan de Telecomunicaciones y Redes Ultrarrápidas Creación CNMC Ley General de Telecomunicaciones (Ley 9/2014) Compra de ONO por Vodafone. Anuncio compra Jazztel por Orange Liberación del dividendo digital. Estrategia para el Mercado Único Digital Conectado La evolución de la regulación y la competencia 1985 1990 1991 1992 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 1987 1994 – BIT nº 85. BIT publica el Anteproyecto de Ley de Televisión por cable. 1998 – BIT nº 108. Editorial sobre la Ley General de Telecomunicaciones. 1998 – BIT nº 110. Conferencia de Eugenio Galdón sobre competencia en el Congreso Nacional de Ingeniería de Telecomunicación. 2004 – BIT nº 147. Especial: UMTS estado actual. 2012 – BIT nº 188. Análisis del Grupo de Políticas Públicas y Regulación de la Reforma de los organismos reguladores. 2000 – BIT nº 121. Café de redacción: ICT, o cómo trasladar al usuario las ventajas de la Sociedad de la Información. 1997 – BIT nº 104. Jorge Pérez y Luis Castejón analizan “¿Por qué es importante la regulación para el ingeniero de telecomunicación?” 2000 – BIT nº 119. Las telecomunicaciones un año después de la liberalización. Por Alberto Rodríguez Raposo. Del monopolio a la competencia (1978-1998) El informe anual de 1978 de la Compañía Telefónica Nacional de España (CTNE) destacaba que se habían alcanzado en España los 28 teléfonos/100 hab. (10.500.000 teléfonos en servicio), mientras que EE.UU. tenía 77; Reino Unido, 44,7, y Alemania R.F., 40,4. Imperaba en el mundo todavía la visión estratégica de Theodore N. Vail, presidente de AT&T, quien en 1907 opinaba que el negocio de las telecomunicaciones debía ser “One Policy, One System, Universal Service”. Hábilmente, Vail conseguía laminar toda la competencia persuadiendo al gobierno de EE.UU. de que el servicio telefónico debía ser un servicio público, regido por el principio de universalidad. Como para cumplir este objetivo se precisaban enormes inversiones en redes, la existencia de un único operador garantizaba un retorno de la inversión adecuado. Y esta tendencia monopolista se producía a nivel mundial. La CTNE, antecesor de Telefónica, era el único operador en nuestro país, empresa privada con el Gobierno como primer accionista, que se regía por un contrato de 1945 con el Estado y bajo el cual el Gobierno controlaba los precios finales, nombraba sus presidentes y tenía un delegado en su consejo de administración. La regulación estaba en la médula misma del regulado. En 1982 se produce un hito que rompe este status quo: la sentencia del juez Green, que divide AT&T en siete empresas regionales para el servicio telefónico local, una em- Especial BIT 1978-2015 Cuando nos invitaron a participar en esta edición especial del BIT para resumir 37 intensos años de regulación de telecomunicaciones, nos recorrió un escalofrío, pero inmediatamente cogimos el guante de un reto tan apasionante. ¿Cómo condensar esta historia en la que tantos hitos han ido haciendo el camino? Desde aquel primer número de la revista BIT hasta hoy, las telecomunicaciones se han convertido en uno de los pilares de la economía y de la sociedad mundial, por sus efectos positivos en la productividad, en la competitividad, en la innovación, en la eficacia de los servicios públicos y en el bienestar social. Pero hubo un momento en que sólo se consideraban meros instrumentos de comunicación y su prestación, un monopolio natural. En 1978 en España seguíamos inmersos en esta idea, pero no tardarían en llegar vientos de cambio. Cómo pasamos de este escenario inicial al mercado en competencia actual, lo veremos en este artículo. Caminante, no hay camino, se hace camino al andar. Al andar se hace el camino, y al volver la vista atrás se ve la senda que nunca se ha de volver a pisar. Proverbios y Cantares, XXIX. Campos de Castilla. Antonio Machado La evolución de la regulación y la Sonia Castillo Triguero competencia Grupo de Políticas Públicas y Regulación del COIT Francisco Javier García Rodríguez Grupo de Políticas Públicas y Regulación del COIT presa para el de larga distancia y desvincula los laboratorios Bell de la matriz. Esta corriente llega con fuerza a Europa. En 1987, el Libro Verde de la Comisión Europea considera esencial liberalizar las telecomunicaciones para mantener la competitividad de Europa, y en 1990 se adoptan sendas Directivas de armonización de las condiciones de acceso a las redes y de la competencia en los servicios de telecomunicaciones. Los Estados miembros debían garantizar la derogación de los derechos exclusivos para la provisión de servicios no vocales, así como que las funciones de regulación quedaran separadas de otras funciones. En España se comienza fundando una unidad administrativa específica de telecomunicaciones, la Secretaría General de Comunicaciones, en 1985. Uno de sus primeros frutos es la Ley de Ordenación de las Telecomunicaciones (LOT) de 1987, que regula la prestación de los servicios, clasificándolos en servicios portadores, finales y de valor añadido. Los dos primeros se seguían prestando en condiciones de monopolio, pero los de valor añadido se liberalizaban. Al amparo de la LOT, tras calificar los servicios móviles como de valor añadido, en 1994 se concede por concurso una licencia GSM al consorcio Airtel, que así podía competir con Telefónica, a la que se había otorgado directamente la licencia GSM. A finales de 1995 se aprobarían sendas Leyes de Telecomunicaciones por Satélite y por Cable. En 1996, la Comisión adopta una nueva Directiva en la que se abre definitivamente a la competencia todos los servicios de telecomunicaciones con el límite del 1 de enero de 1998. Siguiendo el ritmo de las instituciones europeas, en España se crea en 1996 la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT) como regulador independiente de las telecomunicaciones y se publica en 1997 la normativa por la que se otorga una licencia de telefonía fija a Retevisión, acabando definitivamente el monopolio de Telefónica en estos servicios. 1998 supone el punto de inflexión en esta historia: se adjudica por concurso una licencia móvil DCS-1800 a Amena, otorgándose 2 más a Telefónica y a Airtel por adjudicación directa, y una licencia fija al consorcio Lince. También se aprueba la Ley General de Telecomunicaciones, que declara los servicios de telecomunicaciones como de interés general que se prestan en competencia. Finalmente el 1 de diciembre de 1998 quedan liberalizados los mercados de telecomunicaciones en España. Pero en España también somos innovadores. El RD-Ley regulador de las infraestructuras comunes de telecomunicaciones (ICT) para el acceso a los servicios de telecomunicaciones en el interior de los edificios, es una medida pionera en el ámbito europeo”. “ Hemos sido testigos La evolución de la competencia (1998-2008) La regulación se focalizó en mayor medida en el mercado de las telecomunicaciones fijas debido a su mayor dependencia respecto de la red de acceso del operador incumbente y por la dificultad de realizar un despliegue masivo de redes alternativas de acceso. Esta situación no se trasladó al mercado de telefonía móvil donde los tres operadores existentes fueron desplegando su red alcanzando rápidamente una cobertura apreciable, con un alto grado de competencia, lo que permitió una regulación más suave. Para la prestación del servicio era necesaria una licencia que otorgaba la CMT en función de las características del mismo. Es en estos años el momento de máxima inversión por parte de los operadores (redes de cable, redes móviles y los despliegues troncales del resto). La regulación afectaba principalmente al operador dominante. Se aprueba la primera Oferta de Interconexión de Referencia (OIR), se establece un marco de precios minoristas máximos para Telefónica (modelo “price cap”) y el inicio de la prestación de servicios ADSL (que en un breve plazo sustituirá a la conexión por modem para acceder a Internet) lleva aparejado primeramente el desarrollo de la regulación del ADSL indirecto y con posterioridad la Oferta de Acceso al Bucle de Abonado (OBA). Pero en España también somos innovadores. El RD-Ley regulador de las infraestructuras comunes de telecomunicaciones (ICT) para el acceso a los servicios de telecomunicaciones en el interior de los edificios, es una medida pionera en el ámbito europeo. El año 2000 trae una revolución para el consumidor con la implantación definitiva de la portabilidad fija y móvil, un éxito en el caso español, pues ha sido el principal dinamizador de la competencia. Asimismo, en el año 2000 se adjudican mediante concurso las cuatro licencias móviles UMTS, si bien la crisis que sobreviene en 2001 a nivel mundial retarda su puesta en servicio. También se concedieron 6 licencias LMDS de acceso inalámbrico al bucle local. La aprobación del Paquete Telecom en 2002 modificará sustancialmente nuestro escenario. Su trasposición se realiza en 2003 mediante la nueva Ley General de Telecomunicaciones, cuyas principales novedades son la eliminación del régimen de licencias, el inicio de los análisis de mercado y la inclusión del acceso funcional a Internet en el servicio universal. En el ámbito de la telefonía móvil, a finales de 2003 se extingue el servicio comercial analógico (Moviline), limitándose dichas frecuencias a continuar siendo el soporte de la Telefonía Rural de Acceso Celular (TRAC); en 2004 comienzan los servicios UMTS y en 2005 se licita la banda de E-GSM que permitirá, a través del cumplimiento de los Especial BIT 1978-2015 En relativamente poco tiempo, en Europa y, en particular, en España, se ha desarrollado un mercado en competencia en el que los usuarios de los servicios de telecomunicaciones tienen posibilidad de elegir operador y servicios de forma ágil con ofertas cada vez más convergentes, de reclamar sus derechos y de beneficiarse de unos precios deflacionarios”. “ compromisos asumidos por los operadores, incrementar la cobertura de la telefonía móvil prácticamente hasta el 99% de la población. Se empiezan a ver las primeras grandes fusiones entre operadores: France Telecom compra Amena y ONO compra Auna. El proceso de consolidación del mercado ha continuado hasta nuestros días, con las pausas necesarias para que se produzca la correcta integración de redes, servicios y personal. A partir de 2006, como consecuencia del análisis de mercado mayorista de originación de llamadas en redes móviles, aparecen los operadores móviles virtuales, y dinamizan notablemente el ya de por sí competitivo mercado de telefonía móvil. En este período se aprueba el marco regulatorio para el desarrollo de los cada vez más relevantes servicios de sociedad de la información mediante la Ley de Servicios de Sociedad de la Información y del Comercio Electrónico y la Ley de Medidas de Impulso de la Sociedad de la Información. Por último, se sientan las bases para la transición de la televisión analógica a la digital. Tras el fracaso comercial de Quiero TV, durante 2004 y 2005 se aprueba la normativa (incluido el Plan Técnico Nacional de la TDT) que permitirá que a partir de 2007 se inicie un proceso que concluirá en 2010 con el cese total de emisiones analógicas, incrementándose notablemente la oferta de canales digitales. Situación actual (2009-2015) En 2009, se aprueban la modificación de la Directiva y la Decisión GSM que introducen la neutralidad tecnológica en las bandas de telefonía móvil. Ello provoca una reordenación del espectro (refarming) que permitirá incrementar la cobertura de banda ancha móvil al utilizar frecuencias y tecnologías más eficientes. En 2011, se incorporan dichas decisiones al marco español mediante el RD sobre actuaciones en materia de espectro radioeléctrico para el desarrollo de la sociedad digital, celebrándose con posterioridad ese mismo año una licitación combinada con parte de concurso y de subasta que afectó a un total de 270 MHz. Siguiendo con la regulación europea, en el año 2009 se aprueba la modificación de las directivas del Paquete Telecom, que incluyen mejoras en los derechos de los usuarios (entre ellos la portabilidad en un día) y la posibilidad de separación funcional y estructural de la red del operador incumbente como remedio de último recurso. Esta normativa se transpondrá mediante el RD-ley 13/2012 que modifica, entre otros, la Ley General de 2003. En 2009 se aprueba la carta de los derechos de los usuarios de telecomunicaciones, norma pionera en Europa, adelantándose a la futura trasposición de las directivas. Asimismo, España se convierte en el segundo país europeo que incluye la banda ancha (al menos 1 Mbps) en el servicio universal, medida que entra en vigor el 1 de enero de 2012. 2010 es el año en el que se aprueba la Agenda Digital para Europa (ADpE), que impone, entre otros, objetivos muy ambiciosos de cobertura y adopción en el ámbito de las telecomunicaciones. Asimismo, se crea el ORECE (BEREC en sus siglas en inglés), cuerpo de reguladores europeos. La CMT continúa realizando sus análisis de mercado. Como resultado, se decide desregular ciertos mercados (minoristas, tránsito, redes troncales), y se aprueban nuevas ofertas mayoristas en el ámbito de las redes fijas (MarCo, NEBA, ORLA, AMLT), que contribuyen a incrementar la tensión competitiva y facilitar los despliegues de operadores alternativos. Hemos sido testigos 2013 y 2014 son años de intensa actividad normativa y regulatoria en España. Se aprueba la Agenda Digital para España y, como uno de sus planes de desarrollo, el Plan de Telecomunicaciones y Redes Ultrarrápidas, que hacen suyos los ambiciosos objetivos de la ADpE. En 2013 se crea el macrorregulador CNMC que integra a los reguladores sectoriales ex-ante, entre ellos, la CMT, y a la autoridad de defensa de la competencia. En 2014 se aprueba la Ley General de Telecomunicaciones vigente en la actualidad, cuyos principales objetivos son el fomento de la inversión, la eliminación de barreras para el despliegue de redes y la recuperación de la unidad de mercado. Continúa el proceso de consolidación de operadores (Vodafone compra ONO y Orange lanza una OPA sobre Jazztel que está actualmente a la espera de su aprobación por las autoridades de competencia europeas). En el ámbito audiovisual, tras el cese de emisiones analógicas, la aprobación de la Ley General de la Comunicación Audiovisual y la puesta en servicio de nuevos múltiples, hemos asistido al proceso de liberación del dividendo digital que ha concluido recientemente el 1 de abril de 2015, y que permitirá a los operadores móviles que ganaron la subasta de dicha banda en 2011 comenzar a prestar servicios LTE en una banda de frecuencias de mejor calidad. El futuro de la regulación La historia que hemos contado tiene sus claroscuros: en relativamente poco tiempo, en Europa y, en particular, en España, se ha desarrollado un mercado en competencia en el que los usuarios de los servicios de telecomunicaciones tienen posibilidad de elegir operador y servicios de forma ágil con ofertas cada vez más convergentes, de reclamar sus derechos y de beneficiarse de unos precios deflacionarios –hasta ahora, al menos. Pero los usuarios, los individuales y los de negocios, se han vuelto muy sofisticados: demandan más y mejores servicios, lo que coloca a los operadores en la tesitura de tener que realizar grandes inversiones para mejorar sus redes, sus servicios y contenidos y ser así más competitivos. Para ello se debe recurrir inevitablemente a los mercados financieros, inmunes a todo lo que no sea rentabilidad económica y certidumbre regulatoria. Este proceso de renovación tecnológica hacia el FTTH, el LTE, los centros de datos, etc., es clave para nuestra competitividad futura, por lo que favorecer este proceso de transformación debe ser una prioridad para nuestros reguladores. Es más necesario que nunca poner en marcha la visión integradora de consolidar mercados a nivel europeo, cuya ausencia hasta ahora ha colocado a nuestros operadores en Europa en una situación de debilidad frente a los de otras regiones, y avanzar en la concentración de operadores para disponer de actores con músculo financiero suficiente para acometer los retos futuros. También es crucial que se amplíe el foco de la regulación, muy centrado en los operadores de redes, y analizar seriamente las implicaciones en el mercado de la actividad de otros agentes en la cadena de valor, los OTT (proveedores de servicios over-the-top), casi todos verdaderos gigantes del otro lado del Atlántico, que ahora compiten con los servicios de los operadores de red en unas condiciones muy asimétricas tanto regulatorias como fiscales. Se necesita un equilibrio en los derechos y en las obligaciones de los agentes que participan en el mismo juego. La propuesta de la Comisión Europea sobre el Digital Single Market puede ser un primer paso para conseguir dichos objetivos. Y, last but not least, dirigir los esfuerzos regulatorios hacia el mantenimiento de una competencia sana en este sector y garantizar la protección de los derechos civiles del ciudadano, sin amenazar la innovación, el emprendimiento y la inversión, que han sido y serán siempre los motores Especial BIT 1978-2015 This article provides a summarized history of telecommunications in Spain, from the absolute monopoly controlled by the government through TELEFONICA in 1978, to the present environment based on liberalized, lightly regulated competition among operators. After several partial deregulation procedures and following guidelines mandated from the European Commission, all Spanish telecommunications markets were completely liberalized as of December of 1998. Current trends focus on establishing a Digital Single Market in Europe and integrated regulation through bodies such as BEREC, in order to achieve sufficient critical mass to compete with non European network operators and OTT service providers. The evolution of competition in Spain’s Telecoms industry
30 oct 2015