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Nuevo marco europeo Superada la transición del régimen de monopolio al de plena competencia, caracterizada por una regulación intensiva a tal fin, la reforma debe conducir a una reducción de la carga normativa permitiendo un mayor juego al mercado y a la normativa general aplicable al mismo, en particular, la de competencia. Surge la necesidad de tomar en consideración además otros aspectos, entre ellos la convergencia de los sectores en torno a las comunicaciones electrónicas. El nuevo marco regulador está compuesto por una Directiva marco1, cuatro Directivas específicas (de autorización, acceso, servicio universal2 y sobre la privacidad y las comunicaciones electrónicas3) y una Decisión (espectro radioeléctrico4). Los Estados miembros deben realizar su transposición adoptando y publicando las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias, a más tardar el 24 de julio de 2003. Con objeto de que se trate de un proceso armonizado éstas se aplicarán a partir del 25 de julio de 2003. Proceso de transposición Existían diversas posibilidades para la incorporación al Derecho español de las directrices comunitarias que definen el nuevo marco regulador para las comunicaciones electrónicas. La transposición no se podía abordar únicamente con modificaciones de los Reglamentos ya que algunos de los principales cambios introducidos por la nueva legislación europea afectan a conceptos definidos en el cuerpo normativo de la LGTel 985, es el caso del régimen de Títulos Habilitantes o el concepto de poder significativo de mercado. Por tanto, las opciones para hacerlo son bien modificar la actual Ley General de Telecomunicaciones de modo que se recojan los cambios dictados desde Bruselas, bien crear una nueva Ley. La opción elegida finalmente por el Gobierno español ha sido la de crear una nueva Ley. Con una vocación de cambios mínimos respecto al texto anterior declarada desde el inicio, la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información (SETSI) elaboró un borrador de antepro- El 24 de abril de 2002, con la publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (DOCE) de un conjunto de nuevas directivas, se hacía realidad la reforma del marco regulador europeo de las telecomunicaciones comenzada con la Revisión de 1999 del sector de las comunicaciones. Comentarios al borrador de anteproyecto de Ley General de Telecomunicaciones BIT 135/SEPTIEMBRE-OCTUBRE 2002 82 1 Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 7 de marzo de 2002 relativa a un marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (DO L 108 de 24.4.2002, p. 33) 2 Directivas 2002/20/CE, 2002/19/CE y 2002/22/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 7 de marzo de 2002 (DO L 108 de 24.4.2002, p. 21, 7 y 51, respectivamente). 3 Directiva 2002/58/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de julio de 2002 relativa al tratamiento de los datos personales y a la protección de la intimidad en el sector de las comunicaciones electrónicas (DO L 201 de 31.7.2002, p. 37). 4 Decisión 676/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 7 de marzo de 2002 sobre un marco regulador de la política del espectro radioeléctrico en la Comunidad Europea (DO L 108 de 24.4.2002, p. 1). 5 Ley 11/1998, de 25 de abril, General de Telecomunicaciones (BOE de 25.4.1998). Este artículo ha sido preparado por Vanessa Ruano Nájera con la colaboración de los siguientes miembros del GRETEL: Raúl Cabanes Martínez, Jaime Castellano Cachero, Claudio Feijóo González, José Fernández-Beaumont, Francisco Javier García Díaz, José Luis Gómez Barroso, Íñigo Herguera García, José Luis Machota Vadillo, Francisco Mellado García, Jorge Pérez Martínez, Roberto Sánchez Muñoz, Iván Segura Zamora y Julián Seseña Navarro.llos ámbitos donde puedan ejercer su condición de dominancia, y que es su conjunto son las que ya existían en la normativa anterior, en relación con controles tarifarios, explotación de determinados servicios, selección y pre-selección de operador, así como en materia de interconexión y acceso. En consecuencia, la definición y el análisis del mercado –concepto éste sencillo en su concepción pero complicado en su ejecución- serán piezas clave de la regulación. – Se mantiene la regulación del servicio universalmodificando el conjunto de las prestaciones que lo integran para incluir el acceso funcional a Internet; desde la Comisión Europea se hace especial hincapié en que por el momento no se trata en ningún caso de un acceso de banda ancha, aunque posteriores revisiones analizarán este punto. Sin embargo, también se puede observar un cambio en el enfoque de la nueva normativa en cuanto a los operadores que pueden ser designados para la prestación del servicio universal, podrán recibir esa designación todas las empresas autorizadas. – El nuevo marco comunitario se refiere a las redes y servicios de comunicaciones electrónicas, asumiendo el proceso de convergencia de redes y servicios. Además del cambio terminológico, es de destacar las referencias incluidas en las distintas directivas a las BIT 135/SEPTIEMBRE-OCTUBRE 2002 83 yecto de nueva Ley General de Telecomunicaciones, que hacía público el pasado mes de julio con el fin de abrir un período de consulta pública sobre el mismo. En la actualidad el borrador propuesto desde el Ministerio está siendo estudiado por la Comisión Europea. El GRETEL, en calidad de grupo experto en temas de regulación, es invitado a colaborar en el análisis del borrador. Este grupo viene realizando un seguimiento del proceso desde que comenzara la reforma del marco regulador comunitario6. El análisis del anteproyecto de ley se hace observando el grado de fidelidad a la hora de realizar la transposición, ya que si bien las normas dictadas desde Bruselas son líneas genéricas que pueden tomar diferentes formas al incorporarse al Derecho de cada Estado miembro, su esencia se debe respetar y cumplir, independientemente de la articulación concreta elegida por cada gobierno para hacerlo. El estudio se afronta también desde la búsqueda de cambios con respecto al texto de 1998 cuyo principal objetivo era la apertura del mercado a la competencia. Por último, y dado que se ha optado por crear una nueva Ley, se trata de realizar una reflexión sobre el borrador desde la búsqueda de soluciones a problemas surgidos en los últimos tiempos, en concreto allí donde se identificó que el anterior texto presentaba dificultades. Principales objetivos de la reforma comunitaria: Transposición Pueden considerarse como elementos principales de la reforma comunitaria que deben constituir a su vez los puntos fundamentales de la modificación de la Ley española los siguientes: – Dentro de la reducción de la carga normativa que supone el nuevo marco, se simplifica el régimen de entrada al mercado y de prestación de servicios mediante la unificación de los títulos habilitantes en una única autorización general. Otro aspecto es que debe impedirse que cuestiones de forma o comportamientos intervencionistas vengan a poner freno a la innovación y a la evolución tecnológica. – Procura también introducir un mayor grado de armonización en aquellas áreas en las que la experiencia de los últimos años ha demostrado su necesidad, en particular, en materia de asignación y uso del espectro radioeléctrico. En este sentido, es importante destacar que simultáneamente a la aprobación de las cuatro directivas antes citadas se promulgara la Decisión del espectro. – Es importante destacar el carácter armonizadordel nuevo marco: es deseable y necesario establecer unas normas de juego comunes bajo las cuáles todas las partes gocen de igualdad de condiciones. Pensemos por ejemplo en un escenario donde la dispar normativa entre Estados miembros resulta determinante para una empresa en el momento de decidir dónde realiza una cuantiosa inversión, o en las ventajas competitivas que pueden surgir para algunas empresas a resultas de diferentes comportamientos de las autoridades reguladoras de cada Estado miembro. – Sólo se justifica aún cierta regulación ex ante para aquellos mercados en los que se aprecie un funcionamiento defectuoso, presumiéndose que dicha situación se da cuando en un mercado existan una o más empresas con poder significativo en el mercado y que puedan ejercer alguna práctica anticompetitiva. A estas empresas se les podrán imponer ahora como máximo obligaciones ligadas a aque- 1 GRETEL 6 Véase “Gretel 2002: Nuevo diseño europeo de las telecomunicaciones, el audiovisual e Internet”, COIT 2002.7 Véase artículo 18 Directiva marco, artículo 24 Directiva de servicio universal y artículo 5 Directiva de acceso. 8 Ley 34/2002, de 11 de julio, de Servicios de la Sociedad de la Información y de Comercio Electrónico (BOE 12/07/2002), que es la incorporación al Derecho español de la Directiva 2000/31/CE (DO L 178 de 17.7.2000, p. 1). BIT 135/SEPTIEMBRE-OCTUBRE 2002 84 vez más interrelacionados. Por una parte esta nueva LGTel, la recientemente aprobada LSSICE8, y la saga podría continuar próximamente con una Ley para el Sector Audiovisual. No deja de resultar curiosa la justificación que encontramos en el artículo 1 para el uso de la categoría “telecomunicaciones” donde se hace explícitamente una referencia a las comunicaciones electrónicas como caso particular dentro de la primera. El GRETEL se cuestiona si esta ley, que no es una ley que regule servicios sino la explotación de las redes y la prestación de los servicios, se adecúa a una realidad en la que cada vez es más difícil separar estos conceptos. Esta dificultad se pone de manifiesto si observamos que se trata de una ley que limita su ámbito de aplicación por exclusión. El problema no sólo será que diferentes servicios recaigan bajo dos leyes del mismo nivel y quizá contradictorias en diversos puntos (LGTel/LSSICE, en este caso), sino que podemos encontrarnos con otros que queden desregulados, en tierra de nadie. Veamos lo anterior con un ejemplo muy significativo como es el vídeo bajo demanda. Si es un operador como Telefónica quien presta el servicio sería regulado por la LGTel, si lo hiciera otro tipo de operador, por ejemplo un ISP a través de streaming recaería bajo la LSSICE, y sin embargo el usuario percibe el mismo servicio redes y servicios digitales de radiodifusión y televisión, en el sentido de alentar sistemas compatibles así como determinadas obligaciones de transporte de contenidos específicos cuando sea necesario por motivos de interés general7. – Reviste especial importancia para el correcto funcionamiento del mercado único europeo de las comunicaciones electrónicas, la colaboración de las distintas autoridades implicadas, tanto dentro de un mismo Estado como entre las de distintos estados, y todas ellas con la Comisión. En el caso español en particular, sería deseable una mayor claridad en el ámbito de funciones y sistema de colaboración entre la CMT, el Ministerio de Ciencia y Tecnología, las autoridades nacionales de competencia (ANC) y el Ministerio de Economía. Esta colaboración será especialmente necesaria en el proceso de definición y estudio de los mercados de referencia y en la imposición de obligaciones a las empresas designadas tras aquél como poseedoras de poder significativo de mercado. Contemplado como transposición, se puede decir que el borrador nos presenta una ley que intenta adaptarse fielmente a las directrices comunitarias –obsérvese que en muchos casos se ha optado por una trascripción literal de aquéllas. En el borrador se echa en falta un elemento inicial formal de exposición de motivos, que vendría a recoger precisamente estos aspectos aquí comentados. La nueva LGTel como oportunidad Quizá la decisión de no elegir como mecanismo de transposición la realización de modificaciones a la anterior Ley –procedimiento más sencillo desde el punto de vista político y que ha sido elegido por muchos de los Estados miembros- se debiera a un deseo de economizar esfuerzos, aunque los cambios introducidos hayan sido mínimos. En opinión del GRETEL no se justifica la creación de una nueva LGTel si no es para aprovecharla como oportunidad excepcional de ir más allá de la transposición y resolver problemas identificados en el esquema anterior. Los comentarios que a continuación se hacen a la totalidad del borrador en muchos casos siguen esta filosofía. Comentarios concretos al borrador Con objeto de facilitar el seguimiento de las reseñas que a continuación se hacen se sigue el orden del articulado en la medida de lo posible. Ya en el título del borrador de Ley encontramos algo extraño, y es que si bien la anterior ley sí lo era, esta ya no debería llamarse “Ley General de Telecomunicaciones” si intenta ser fiel al nuevo marco regulador propuesto desde Europa que va más allá de las Telecomunicaciones. Aunque nuestra reflexión final es que quizá incluso en el ámbito comunitario se quedara únicamente en una intención, ya que finalmente el audiovisual quedó al margen y los temas específicos de Internet fueron en otra Directiva. Las particularidades del reparto competencial en el ordenamiento jurídico español fuerzan la separación desde el punto de vista regulador de las telecomunicaciones y el audiovisual. Parece por tanto que la única solución que se ha encontrado es continuar teniendo diferentes leyes para regular temas cadaindependientemente del procedimiento. Ya dentro del título correspondiente a la explotación de redes y prestación de servicios de comunicaciones electrónicas en régimen de libre competencia, y hacemos énfasis en este hecho por suponer un cambio de paradigma, se deja para reglamentación posterior algunos procedimientos que conviene señalar deberían ser sencillos en su concepción y no caer en el error de reproducir los actuales sistemas. En materia de títulos habilitantes, por ejemplo, el espíritu de la Comisión ha sido simplificador y así debería hacerse. La propuesta que hace la LGTel en cuanto a las obligaciones de los titulares de autorizaciones generales se hace en forma de lista de los objetivos que persiguen dichas obligaciones, curioso cuando menos ya que en el anexo de la Directiva de autorización aparece explícitamente un listado de las obligaciones que podrán derivarse del disfrute de una autorización general y en muchos casos aquellos objetivos no tienen correspondencia directa con éstas. En cuanto a los mercados de referencia son varios los puntos que conviene aclarar: – Será la periodicidad del análisis de mercado a realizar lo que garantizará que las medidas tomadas se ajusten fielmente a la realidad del mercado y que la regulación no excederá la mínima necesaria. Dado que se insta a la CMT a que anualmente publique la lista de operadores designados como dominantes, y dicha publicación no se entiende sino como resultado del correspondiente análisis del mercado parece que la periodicidad debería ser por tanto anual. – Las autoridades nacionales de reglamentación (ANR) y las de competencia (ANC) deben colaborar siempre en la realización del análisis de mercado, y así se explicita en el documento de Directrices marcadas desde la Comisión. – En el nuevo marco regulador para que una ANR puede intervenir en un mercado se requiere que dos situaciones se den simultáneamente: 1) que el mercado concreto no funcione en competencia efectiva y la legislación sobre competencia no baste para remediar el problema y 2) que existan empresas dominantes con posibilidad de ejercer dicho dominio. Sería adecuado que el texto de la ley hiciera énfasis en la necesidad de estas dos condiciones, dado que podría muy bien ocurrir que por hechos no imputables a ningún operador en concreto, un mercado aún no funcione con una oferta variada de servicios en rivalidad. Por otra parte, también se considera deseable que las autoridades sectoriales, antes de determinar al operador con PSM realicen un estudio profundo del mercado económico en sí mismo, con objeto de evaluar, en su caso, los factores que hacen que ese mercado en concreto no funcione en competencia efectiva. De este modo quedaría justificada la actuación de la autoridad tanto en caso de actuación como de no actuación. – El GRETEL desea hacer hincapié en que entre las condiciones que pueden justificar la no imposición de obligaciones específicas, debe prestarse especial atención a los mercados incipientes para favorecer la implantación y desarrollo de nuevas tecnologías y nuevos servicios con el fin de permitir su expansión. – Autoridades nacionales de reglamentación: A lo largo de todo el texto se detecta una carencia y es que no terminan de aclararse las funciones de los diferentes órganos designados como ANR. En el apartado concreto de mercados de referencia aparece la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos (CDGAE) como tercero en discordia, que podría intervenir en materia de precios minoristas. Parece que se desea que ciertos temas, por ejemplo los relacionados con los usuarios, sigan separados de las actividades de la CMT, más orientadas hacia el comportamiento de las empresas en el mercado. Esta medida, que vendría a ser la continuación del régimen transitorio de intervención administrativa de los precios minoristas establecido en el 98, no parece adecuado que recaiga bajo la potestad de la CDGAE salvo transitoriamente y únicamente en el caso de que no se consigan los objetivos perseguidos mediante la regulación de los precios mayoristas, establecida por la CMT en base al correspondiente análisis de mercado, de aquí que quizá esta puntual actuación debiera pasar a una disposición transitoria. – Por último, el audiovisual queda al margen de esta ley (el segundo párrafo del artículo 1 se dice expresamente que “se excluye del ámbito de esta Ley el régimen básico de radio y televisión”). Por tanto no se incluye por tanto referencia alguna al mercado audiovisual como mercado susceptible de ser incluido en la lista de mercados de referencia. Sin embargo se trata de un concepto muy amplio y en algún momento deberá abordarse en su conjunto y en particular por ejemplo qué respon- BIT 135/SEPTIEMBRE-OCTUBRE 2002 85sabilidades tendrá la CMT en este importante mercado En materia de interconexión y acceso a las redes y recursos asociados, la posible intervención de la CMT en cuando a acceso condicional es demasiado amplia. El objetivo claro queda apuntado: “... en la medida que sea necesario para garantizar el acceso de los usuarios finales a determinados servicios digitales de radiodifusión y televisión”, pero se debe vigilar que cuando se determine reglamentariamente se contemplen las condiciones de acceso enumeradas en el anexo I de la Directiva de acceso. Por otro lado, la posibilidad de imponer obligaciones en materia de acceso o interconexión a empresas que no hayan sido declaradas con un poder significativo en el mercado no está justificada ni desde el punto de vista del nuevo enfoque de regulación de mínimos, ni desde la perspectiva del derecho de la competencia, y debe tratarse de una posibilidad excepcional que requeriría la intervención de la Comisión Europea. Por lo que respecta al servicio universal, la principal novedad que aporta la directiva es la garantía de un acceso funcionala Internet. En el caso español se aprovechó la aprobación de la LSSICE para incluir este aspecto y otros relacionados con cuestiones técnicas que lleva asociadas (como la sustitución del TRAC, transposición adelantada que llama la atención). Lógicamente esta exigencia se ha trasladado al borrador aunque ligada en exceso a las condiciones técnicas actuales. Sería preferible una frase similar a la que aparece en el artículo 4.2 de la directiva que sugiere tener en cuenta “las tecnologías dominantes utilizadas por la mayoría de los abonados y la viabilidad tecnológica”. De esta forma, se mantendría la flexibilidad necesaria para en el futuro modificar la velocidad de transmisión de datos exigible, así como para incorporar las posibilidades de las tecnologías inalámbricas (véase también el considerando 8 de la Directiva de servicio universal). En cuanto a la prestación, debería mejorarse la redacción del apartado que se ocupa de la designación de las empresas encargadas. Este artículo hace mayor énfasis en que, de acuerdo con el artículo 8 de la directiva, la obligación de servicio universal deja de ser tratada de forma unitaria y puede segmentarse geográficamente y/o en diferentes elementos del servicio. Cualquier empresa (o grupo de empresas) podrá ser designada para que garantice una parte de esas obligaciones. No se hace referencia a la calidad del servicio prestado (algo que sí aparece en la directiva). También está necesitado de una redacción más exacta el artículo dedicado a la estimación del coste y a su financiación. La directiva permite explícitamente la financiación pública del coste o, en su defecto, se habrá de articular un fondo al que contribuirán “los proveedores de servicios y redes de comunicaciones electrónicas” (no se entiende, por tanto, la distinción que el borrador hace entre “las empresas suministradoras de redes públicas de comunicaciones electrónicas” y “las empresas prestadoras de los servicios telefónicos básicos disponibles al público”). Se mantiene a la CMT como órgano encargado de determinar si el operador designado sufre o no una “carga injusta”, poder discrecional que proviene de la directiva. Por último, los servicios obligatorios y las otras obligaciones de servicio público tienen un peso (en el texto y en el mercado si se llegaran a aplicar hasta sus últimas consecuencias) que se nos antoja excesivo. Sobre la ocupación de dominio sugerimos que se aclare que los titulares de una autorización general tienen la condición de interesado para solicitar, en el marco de la normativa aplicable de la Administración titular del dominio público o con competencias en medio ambiente, salud pública o seguridad pública y ordenación urbana o territorial, la ocupación del dominio público o privado (en este caso debería ir acompañada de un proyecto técnico avalado y firmado por un ingeniero de telecomunicaciones) y a recurrir las resoluciones que dichas Administraciones dicten sobre sus solicitudes. Esta aclaración tiene como objetivo dotar a los titulares de autorizaciones generales de un título indubitado que les legitime para efectuar dichas solicitudes en el contexto de la normativa administrativa aplicable. El farragoso título del capítulo dedicado al “secreto de las comunicaciones y protección de los datos personales y derechos y obligaciones de carácter público vinculados con las redes y servicios de comunicaciones electrónicas” es la mejor prueba de hasta qué punto se han ignorado las directrices europeas. Todo el capítulo es una traslación directa de la Ley del 98. Se mantiene la estructura del articulado (y la mayor parte del contenido) mezclando materias que deberían estar bien separadas pues son reguladas incluso en directivas diferentes. De acuerdo con el nuevo marco europeo, uno de los apartados debería denominarse “derechos e intereses de los usua- BIT 135/SEPTIEMBRE-OCTUBRE 2002 86 El GRETEL, en calidad de grupo experto en temas de regulación, es invitado a colaborar en el análisis del borrador.rios finales”. En la directiva correspondiente hay once artículos dedicados a los derechos de los usuarios. Se regulan, entre otros, temas básicos como los contratos, la transparencia y publicidad de la información, la calidad del servicio, la integridad de la red o la interoperabilidad de los equipos de consumo utilizados para la televisión digital. La transposición no sólo no es fiel sino que, de entre estos derechos, los más están muy adelgazados, otros desaparecidos y algunos desplazados a otros lugares de la Ley (conservación de número, obligaciones de transmisión). Sería admisible que el artículo sobre “redes de comunicaciones electrónicas en el interior de los edificios” (ICT) se incluyera entre los derechos de los usuarios, aunque parece mejor darle cuerpo propio. La enjundia del artículo se envía a desarrollo reglamentario. Los problemas que se detectan en el trato dado a la privacidad de los datos personales no son menores. Algunas de las obligaciones impuestas por la directiva aparecen en la LSSICE, con el consiguiente y ya señalado posible problema de fronteras entre normas. Es cierto que algunas de estas obligaciones corresponden al ámbito de la LSSICE (comunicaciones comerciales no solicitadas) pero otras quizá estarían mejor aquí (como el artículo 11bis sobre retención de datos de tráfico, introducido en la LSSICE). Más grave es que, lamentablemente, otras no figuran en ninguna parte. Cuestiones tan importantes como la facturación desglosada, la identificación de línea llamante y conectada, el desvío automático de llamadas, la responsabilidad de los suministradores en la seguridad de las redes, el uso de los datos de localización del usuario o las cookies (todas ellas reguladas en la directiva) han quedado en el limbo legislativo. Sobre el dominio público radioeléctrico parecería más correcto (y más coherente con la Decisión sobre el espectro, véase el artículo 2 de la Decisión espectro radioeléctrico) comenzar por definir el rango de frecuencias radioeléctricas a que se refiere esta Ley.. La gestión del espectro radioeléctrico se ha vuelto tan dinámica y especializada que es muy difícil que la Administración, con sus procedimientos y carencias, pueda hacerse cargo de la gestión del espectro en una Sociedad de la Información como la que vivimos. Por este motivo se propone la creación de la Agencia de Frecuencias Radioeléctricas de España (AFRE). Éste sería un órgano que gozaría de cierta autonomía y agilidad de gestión, aunque sus funciones estarían supervisadas por la Administración en cuanto a concesiones de frecuencias que conllevan un fuerte componente de carácter social, a concesiones que requirieran decisiones de Consejo de Ministros, etc. Se propone aclarar en el texto de la Ley la diferencia entre la atribución (los usos permitidos en una determinada banda de frecuencias) y la asignación (uso o usos para los que se ha concedido efectivamente el derecho de uso del dominio público radioeléctrico), así como el aprovechamiento del espectro concedido, parámetros técnicos del servicio suministrado, etc. Pese a que la Decisión del espectro radioeléctrico especifica que debe darse publicidad al CNAF y a sus procedimientos de elaboración y aprobación, en el borrador no se hace mención al procedimiento de elaboración del Cuadro Nacional de Atribución de Frecuencias. Por otra parte, el artículo 5 de la Decisión indica que “Los Estados miembros mantendrán actualizada dicha información y tomarán medidas para crear bases de datos apropiadas que pongan dicha información a disposición del público, en su caso de conformidad con las medidas de armonización pertinentes adoptadas con arreglo al artículo 4”. En el borrador no hay referencia a estas bases de datos y deberían especificarse claramente las condiciones de transparencia y publicidad de los usos del espectro, esto es, de las correspondientes asignaciones de frecuencias. Se expresa claramente la imposibilidad de destinar el espectro transferido para cualquier uso distinto del que originalmente tenía atribuido. De no ser así podría darse el problema de la aparición de mercados secundarios. El borrador prevé un procedimiento genérico sobre cómo se van a valorar las tasas por reserva del uso del espectro. Prevé unos parámetros basados en factores ambiguos y todos ellos definidos a priori, con lo que la Administración debe revisar los coeficientes a aplicar a cada uno de estos parámetros y además debe hacerlo con antelación a la dinámica del mercado, lo que sin duda, introduce un factor distorsionador del mercado, que es innecesario y se viene demostrando continuamente que es contraproducente. Sería más conveniente definir unos parámetros más sencillos tendentes a definir una tasa a prioriorientada a compensar sólo los costes del procedimiento de concesión de reserva y que tengan en cuenta el estado de ocupación de una determinada banda y la complejidad del proceso de asignación de frecuencias, y otra parte BIT 135/SEPTIEMBRE-OCTUBRE 2002 88variable de la tasa definida a posteriori en función del volumen de negocio que dicha reserva haya facilitado al titular de la licencia de uso del espectro. De esta manera se alinea la Administración con el entorno económico y de libre competencia de los países de la economía de libre mercado; la iniciativa económica debe partir de los agentes reservándose la Administración un papel de moderador y regulador de posibles desviaciones de mercado o de impacto social negativo. En cuanto a la administración de las telecomunicaciones es de destacar que en este borrador se dice específicamente que son ANR el Ministerio de Ciencia y Tecnología, concretamente la unidad a la que dentro de él corresponda, y la CMT. Sin embargo el hecho de ser dos nos deja con la duda de quién ejercerá el papel de interlocución, propio de las ANR, con la Comisión Europea. Por último, aunque ya se ha mencionado con anterioridad, el objetivo de pasar desde el actual funcionamiento ex ante, hacia un planteamiento predominantemente ex post, nos lleva necesariamente a buscar un punto de encuentro entre la actuación de autoridades nacionales de regulación y de competencia. La CMT se encargará de la regulación sectorial específica, pero con el tiempo sus actividades y criterios evolucionarán. En resumen y después de haber realizado un profundo análisis del borrador nos queda la sensación de que ciertos problemas no se han abordado o que la solución se basa en planteamientos demasiado continuistas. El intento de convertir este texto en instrumento de transposición quizá lo ha hecho centrarse demasiado en ciertos aspectos que perfectamente podrían haberse articulado reglamentariamente, apartándolo del que debiera ser su objetivo: erigirse en pauta de una nueva política que abogue por un modelo regulador claro, transparente, estable, predecible y de mínimos. Objetivo éste que por otra parte encaja perfectamente con el espíritu comunitario. La nueva ley nació de la necesidad de transponer el nuevo marco comunitario y con vocación de cambios mínimos. La realidad del sector de las telecomunicaciones exige que se vaya más allá y pretenda ser mucho más. En opinión del GRETEL una nueva Ley General de Telecomunicaciones puede ser muy oportuna y necesaria dada la delicada situación que atraviesa el sector. La creación de una nueva ley se justifica sólo si con ella se pretende ayudar a que se produzca un cambio significativo en el modelo regulador. De otro modo sería suficiente con realizar las modificaciones oportunas en la ley vigente. U

Ante el desarrollo reglamentario de la nueva LGTel GRETEL 2004 La reciente entrada en vigor de la nueva Ley General de Telecomunicaciones (LGTel)1 supone el primer hito del proceso de transposición del nuevo marco regulador europeo de las comunicaciones electrónicas al ordenamiento jurídico español. No obstante, su carácter de texto abierto y flexible2 requiere una mayor concreción de los aspectos básicos en su pertinente desarrollo reglamentario. El presente artículo aporta la visión del GRETEL señalando los aspectos que deben concentrar un mayor esfuerzo por parte de todos los colectivos involucrados en la implantación efectiva del nuevo marco3. SOBRE LOS MERCADOS DE REFERENCIA La gran novedad y verdadero instrumento regulador del nuevo marco reside en la definición y análisis de los mercados de referencia. Dada su importancia, el GRETEL considera que esta etapa debería haber concluido de forma sincronizada con la entrada en vigor de la nueva LGTel4. A fecha de hoy, aún no hay un calendario público5 que refleje los distintos hitos de actuación previstos sobre los mercados de referencia y de la metodología que se vaya a utilizar en tales actuaciones. Resultaría cuanto menos paradójico que la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT) no hubiera concluido los análisis de los mercados en España cuando la Comisión Europea iniciase el proceso de revisión de la Recomendación6 que previamente los había identificado –previsto para junio de 2004-. Otra cuestión importante que el GRETEL advierte, tanto en la propia Ley como en los proyectos de Reglamento, es el elevado grado de discrecionalidad que se otorga a la CMT en los apartados relacionados con los mercados de referencia, lo que podría ir en detrimento del objetivo de armonización regulatoria en el ámbito europeo si cada Autoridad Nacional de Regulación (ANR) no aplica criterios comunes en las metodologías a emplear. Por último, en cuanto a los mercados emergentes, el GRETEL se muestra partidario de que no deberían ser sometidos a obligaciones ex ante. En este sentido, y sin perjuicio de que proceda una intervención por parte de las autoridades de competencia en determinados casos, las ANR deben disponer de los suficientes argumentos para justificar cualquier forma de intervención ex ante temprana en estos mercados, considerando en particular que existe siempre la posibilidad de intervenir ex post, así como en la fase de evaluación periódica de los mercados relevantes. Nuevamente, el GRETEL advierte como principal problema la delimitación de un mercado nuevo o emergente. SOBRE EL ESPECTRO RADIOELÉCTRICO El GRETEL confía en que la creación de una agencia específica para la gestión del espectro radioeléctrico (Agencia Estatal de Radiocomunicaciones) permita agilizar su gestión y hacer del mismo un recurso clave de cara a la innovación en nuevos servicios y aplicaciones. No obstante, la creación de este ente en ningún caso debería burocratizar aún más la administración de las telecomunicaciones, lo que iría en contra del espíritu simplificador de la regulación comunitaria. Adicionalmente, el GRETEL considera que hubiese sido más oportuno la elaboración de una nueva Orden sobre el dominio público radioeléctrico, por contraposición a una modificación de la anterior7, con el objetivo de clarificar y resaltar la importancia de este recurso escaso como elemento facilitador de innovación en los próximos años. Sobre cuestiones concretas del borrador, el GRETEL considera positivo el compromiso que adoptaría la administración para comprometerse en plazos de las resoluciones, que se aplicarían tanto para los procesos administrativos como técnicos asociados al otorgamiento de asignaciones de frecuencias. No obstante, no se aborda con el mismo espíritu la coordinación internacional en el uso del mismo. Asimismo, el GRETEL advierte una serie de carencias tanto en la nueva LGTel como en su propuesta de desarrollo reglamentario: –Referencia a la Decisión sobre el espectro como guía armonizadora en la UE y a sus contenidos como elementos de referencia política8 para la gestión del espectro. – Definición y regulación de procedimientos de consulta pública con los operadores, usuarios, fabricantes, etc. – Detalle y procedimientos que se aplicarían para la publicación de información sobre utilización del espectro (asignaciones, usuarios, rendimiento de uso, etc.) y actualizaciones del Cuadro Nacional de Atribución de Frecuencias. – Necesidad de enlace entre las políticas de I+D y la gestión del espectro radioeléctrico. Por último, el GRETEL anima a que se concrete en la mayor brevedad posible el desarrollo reglamentario de las condiciones de cesión de los derechos de uso del espectro radioeléctrico (mercado secundario), teniendo en cuenta la necesidad de armonización en el ámbito europeo. SOBRE EL SERVICIO UNIVERSAL El proyecto de Reglamento introduce alteraciones mínimas con respecto a la regulación anterior, planteando nuevamente algunas de las incógnitas no despejadas en el pasado y que son en gran parte debidas a la discrecionalidad otorgada a la CMT: – En cuanto al método de designación recogido existen ciertos aspectos que deberían aclararse, como las condiciones del posible proceso de licitación (definición del ámbito territorial elegido, período y condiciones de prestación del servicio). El procedimiento elaborado parece teóricamente válido a priori pero, en la práctica, resultará difícil de articular. – En cuanto al cálculo del coste neto, la partida sobre la que ha existido un serio desacuerdo entre las estimaciones de Telefónica y las de la CMT ha sido, principalmente, la relacionada con la prestación del servicio en las zonas geográficas no rentables. Resulta necesario alcanzar una definición más clara de las áreas geográficas, manteniendo la coherencia con las áreas de competencia definidas en los posibles concursos y licencias. – En cuanto a la financiación del servicio, el GRETEL critica el hecho de que no se haya seguido ni el espíritu ni la letra de la Directiva comunitaria en cuanto a las posibles alternativas de sistemas de financiación del SU, echando de menos la posibilidad de financiación pública o, al menos, mixta. – Además, el GRETEL resalta la ampliación en dos años del plazo de prestación del SU por parte de Telefónica respecto al régimen de la LGTel’98 (donde la obligación finalizaba el 31/12/2005), sin estar claros los motivos de dicho cambio. El objetivo deberá ser la consolidación de un entorno en el que se creen las condiciones que faciliten la inversión de los agentes, se reduzcan los conflictos en torno al concepto y aplicación del SU y se haga llegar a los usuarios de zonas con carencias soluciones más operativas y avanzadas que las actuales. SOBRE LA INTERCONEXIÓN Y EL ACCESO A REDES El modelo de interconexión y acceso a redes es básico de cara a la implantación de un modelo de competencia deseable en infraestructuras y en servicios. En este sentido, el GRETEL aboga por la implantación de precios mayoristas que incentiven la inversión en nuevas redes y en innovación de las existentes. Por otra parte, el GRETEL considera positivo y alineado con la regulación comunitaria la prioridad de intervenir ex ante sobre mercados mayoristas frente a los minoristas. En resumen, el GRETEL entiende que el modelo de acceso e interconexión debería avanzar en el planteamiento de un modelo de competencia sostenible, tanto en redes como en servicios, en el que la necesidad de desarrollo y modernización de infraestructuras sea siempre un objetivo instrumental a tener en cuenta. SOBRE LA TRANSPARENCIA DEL REGULADOR Una cuestión especialmente relevante, derivada de la propia flexibilidad de la nueva regulación, es la necesaria transparencia a lo largo de todo el proceso regulatorio. Así, aunque debe ser un principio común de toda regulación eficiente, cobra especial importancia en el nuevo marco dada la discrecionalidad de la que disfrutan las ANR, especialmente la CMT en lo referente a la definición y análisis de mercados. Así, los principales comentarios del GRETEL al respecto son los siguientes: –El aumento del número de ANR previsiblemente dificulte su coordinación, algo que debería evitarse. – No existe en la nueva Ley ni en los proyectos de Reglamento una cláusula general de transparencia aplicable al funcionamiento y “conducta” del conjunto de ANR, aludiéndose a la misma de manera ocasional. – Sería deseable una mayor proliferación del mecanismo de consultas públicas y mejor acceso a la información derivada de las mismas. SOBRE LOS DERECHOS DE LOS USUARIOS Los derechos de los usuarios, en general, se refuerzan en el nuevo marco. No obstante, el GRETEL destaca lo siguiente a tener en cuenta en el desarrollo reglamentario: – Mejorar la transparencia informativa y la relación usuarioprestador de servicios (trámites/reclamaciones). – Facilitar el cambio de proveedor de servicios de telecomunicaciones de forma ágil y sencilla. – Mejorar y agilizar los procedimientos de resolución extrajudical de conflictos. 1 Ley 32/2003, de 3 de noviembre. BOE nº 264 4/11/2003. 2 Una de las características significativas de la nueva Ley es su marcado carácter generalista, lo que aporta flexibilidad y continuidad a la misma, aunque puede contribuir también a generar incertidumbres regulatorias. 3 Para más información, véase GRETEL 2002. Nuevo Diseño Europeo de las Telecomunicaciones, el Audiovisual e Internet. 4 Desde marzo de 2002, se sabía que dicho trabajo debía ser realizado, y desde febrero de 2003 estaban determinados por la Comisión los mercados relevantes regulables ex ante. 5 El GRETEL entiende que esto demuestra una falta de transparencia en las actuaciones regulatorias lo cual debería subsanarse, tal y como se comenta en un epígrafe posterior. 6 Recomendación C(2003)497 de la Comisión de 11 de febrero de 2003. 7 Orden de 9 de marzo de 2000 por la que se aprueba el Reglamento de Desarrollo de la Ley 11/1998, de 24 de abril, General de Telecomunicaciones, en lo relativo al uso del dominio público radioeléctrico. 8 Decisión Nº 676/2002/CE sobre un marco regulador para política de espectro en la Unión Europea.

SPAM Una amenaza real para el correo electrónico GRETEL 2004 Con el crecimiento de Internet y el correo electrónico se ha producido también un fuerte aumento de los correos no deseados (spam). En estos momentos aproximadamente el 60% de todos los correos que circulan por Internet son correos no deseados por sus receptores1. En España, el 90% de los internautas reciben spam, suponiendo ello una molestia para el 80% de los mismos2. La Figura 1 recoge la evolución en el último año del porcentaje de spam del total de e-mails de Internet. Los correos no deseados son molestos, causan importantes problemas de seguridad, hacen perder tiempo, recursos y dinero a los usuarios, empresas y organizaciones, proveedores de servicios y de infraestructuras. ¿QUÉ ES EL SPAM? La definición más aceptada para el término spam es: toda comunicación electrónica3 no deseada por su receptor con independencia del procedimiento empleado para su envío. Ofertas comerciales de todo tipo, timos, cartas encadenadas o correos con virus forman parte del paisaje que cada día nos dibuja el spam en nuestro e-mail. En la Figura 2 se presenta el peso relativo de los distintos contenidos del spam. No obstante, es conveniente reconocer que el correo electrónico es el medio de comunicación por excelencia en la Sociedad de la Información, por lo que muchas de las prácticas comunicativas del mundo real (lícitas y socialmente aceptadas) tenderán a trasladarse a este nuevo medio, por lo que el uso de las comunicaciones electrónicas habrá de analizar, más tarde o más temprano, los contenidos y las formas utilizadas en estas comunicaciones. Según el Radicati Group4, el spam tiene un coste para las empresas de 49 dólares por buzón y año, solamente en términos de equipamiento y comunicaciones, a lo cual habría que añadir lo que quita en productividad para los trabajadores. Por cada spam que llega al receptor, está calculado que éste pierde una media de 3 segundos en cada uno, si ponemos precio a este tiempo veremos que el coste para una organización al cabo del año es realmente importante. En este sentido, aunque sea difícil estimar la totalidad de los costes a nivel global, según los últimos estudios llevados a cabo por la UE, este coste puede alcanzar los 10 billones de euros al año5. El spam tiene dos tipos de autores (spammers): aquellos que lo hacen por ganar dinero (publicidad6) y los que lo hacen por molestar o para divertirse (cartas en cadena, virus, rumores). Los primeros tienen un canal de publicidad en el que los costes los paga el que recibe la publicidad y no el que la envía (increíble pero cierto). Algunos estudios que han analizado la posible rentabilidad de lo que se ofrece vía spam hablan de que un spammer puede fácilmente generar 1000 euros por cada millón de correos que envía, algo que consiguen hacerlo en un tiempo inferior a una hora con un coste de conectividad inferior a 0,1 Euros. Si quieres triplicar el beneficio sólo tienes que triplicar el número de envíos. La otra fuente de spam son los virus y los gusanos que están aumentando exponencialmente en los últimos meses. El 90% de los virus se propagan por e-mail y el 51% de las empresas han sufrido pérdida de información y problemas de seguridad como consecuencia de estos virus informáticos. Estos programas llegan a nuestro ordenador vía e-mail y en general se envían desde nuestro ordenador a todas las direcciones de correo que tengamos en nuestra máquina. Estos virus pueden ser destructivos para nuestro ordenador, pueden estar pensados para sacar información, para atacar a otros ordenadores o simplemente para molestar a todos nuestros conocidos. Tradicionalmente eran creados por hackers con afán de notoriedad, pero en estos momentos empiezan a converger y ya se dan casos de virus utilizados con fines comerciales similares a los que utilizan los anteriores. Ya hay virus que cambian la publicidad que aparece en nuestro navegador (presentan ventanas no solicitadas, cambian los banners, envían recomendaciones a nuestros conocidos firmadas por nosotros) y todo esto desde el ordenador del usuario, el cual desconoce que esto esté pasando. Estos programas utilizan reclamos como las descargas o el intercambio de ficheros y se aprovechan de las herramientas de intercambio P2P para conseguir una distribución masiva e incontrolada. VULNERABILIDADES DEL CORREO ELECTRÓNICO Y PROBLEMAS GENERADOS POR EL SPAM Los protocolos de correo electrónico actuales, y principalmente el de envío (SMTP- Simple Mail Transfer Protocol) presenta una característica que lo hace especialmente vulnerable, que es la facilidad que ofrece para falsificar el remitente y suplantar la identidad del que envía. Esto en una red globalizada es aprovechado por los spammers en general y por los estafadores en particular para burlar los controles y las investigaciones posteriores. En este momento hay varias iniciativas en el plano técnico (SPF - Sender Permitted From, Domreg, ..) de los servidores de correo, para que los ordenadores que envían email estén registrados y para evitar que se utilicen remites falsos. La otra debilidad deriva del bajo coste que tiene para el spammer el envío masivo, sobre todo si se usan recursos ajenos. Por ello otra de las líneas de trabajo de los servidores es controlar sus recursos y establecer unas políticas de uso que minimicen el riesgo de que se mal utilicen los recursos de un proveedor. La solución de estas vulnerabilidades no elimina el spam, consiguen fundamentalmente evitar los abusos en recursos ajenos. Siempre queda la posibilidad de que alguien configure una máquina, que la registre y que se dedique a enviar correos de forma masiva desde un país que no persiga esta práctica. Los problemas que genera el spam afectan a los siguientes agentes: – El usuario receptor del correo spam, al cual le supone coste, molestia, tiempo y falta de seguridad. – Los equipos que intervienen en las comunicaciones que deben gestionar un ancho de banda y un volumen de información, cuyo coste deberán repercutir al resto de agentes. – Los proveedores de servicio de correo que tienen que aumentar el tiempo de proceso, la capacidad de almacenamiento y además desarrollar técnicas de filtrado que en algún caso pueden generar problemas adicionales con sus clientes (eliminar correos buenos, invadir la privacidad, ...). – Los remitentes cuya identidad ha sido suplantada y que de repente se ven inmersos en un grave problema, que en algunos casos les puede llevar a tener que cambiar su cuenta de correo. ¿HAY SOLUCIONES PARA EVITAR EL SPAM? Podemos decir que no hay una solución definitiva, pero sí hay medidas que se puede poner en marcha en diferentes niveles para ir incorporando al correo electrónico del nivel de calidad (seguridad, confidencialidad y disponibilidad) que necesita. En el ámbito legal lo importante es conseguir que cada vez haya más países que regulen este tema y que haya una buena coordinación entre ellos para que cada vez sean menos los sitios desde los cuales haya impunidad para el envío de spam. En este sentido, indicar que hay dos tendencias en el mundo a la hora de regular el envío de correo publicitario: la de aquellos que obligan a que haya un consentimiento previo (opt-in para poder enviar e-mail) y la de aquellos que optan por lo contrario, que haya listas de exclusión (opt-out) a las que cualquiera se puede apuntar y a la que todos los que envían deben de consultar. En cualquiera de los casos la aplicación de la ley debe ir acompañada de mecanismos muy ágiles que faciliten la comunicación de este tipo de abusos. Lo ideal es que una denuncia de spam fuese cuestión de un click. Los usuarios y los que generan los contenidos deben ser conscientes de los riesgos que se esconden detrás de una dirección de correo electrónico. Necesitan, por tanto, estar informados y sensibilizados para prevenirlas y disponer de canales sencillos y efectivos para comunicarse con su proveedor o con las autoridades para resolver su problema si ya es víctima del spam. Por otro lado, hay medidas técnicas. Nos interesa distinguir entre aquellas que pueden ponerse en marcha antes de que el correo salga de su origen, antes de aceptarlo por el que gestiona el buzón destinatario del correo y, finalmente, las que se ponen en marcha una vez aceptado antes de que el usuario lo reciba. Las primeras son las más efectivas puesto que consideran el problema en su origen y evitan que se genere tráfico y carga a terceros. En esta línea hay que incluir todas las técnicas de seguridad, autenticación, control de flujo, remitentes, recursos y políticas de uso. En el segundo plano están aquéllas en las que el mensaje llega hasta el servidor que tiene el buzón receptor y que básicamente consisten en la gestión de listas negras (sitios desde los que no se recibe ningún mensaje), listas blancas (se aceptan todos los mensajes de estas direcciones) y más recientemente el control del registro de la máquina que inició el envío. Todas estas técnicas tienen ventajas e inconvenientes y en general son objeto de ataques de los spammers para hacerlas ineficaces. Finalmente están las medidas técnicas que podemos poner en marcha una vez que hemos aceptado el mensaje. Estas medidas pueden implementarse bien en el servidor que aloja el buzón del receptor o en el programa del usuario que lee el correo. Las medidas más conocidas son la gestión de listas (blancas y negras) y el filtrado que puede ser con reglas fijas o adaptativo. En general los proveedores utilizan combinaciones de diferentes técnicas, fundamentalmente filtrado y listas. Siempre que aparece una técnica el spammer inventa una forma de enviar el mensaje que despista o anula a los detectores. Por ejemplo en estos momentos encontramos correos que aprovechan el formato HT0ML para combinar textos aleatorios entre las letras de forma que se lee correctamente pero despista a los filtros adaptativos ya que cada mensaje es distinto a pesar de que se visualiza siempre igual. 1 Según algunas estadísticas de julio de 2003, alrededor del 50% de todo el tráfico de e-mails se consideraba spam, frente al 8% de mediados de 2001. Para más información véase el informe “Background Paper for the OECD Workshop on Spam” (22-Jan-2004). 2 Según datos del Informe “La Sociedad de la Información en España 2003”, Telefónica. 3 La Directiva 2002/58 CE sobre la Privacidad y las Comunicaciones Electrónicas define comunicación como “cualquier información intercambiada o conducida entre un número finito de interesados por medio de un servicio de comunicaciones electrónicas disponible para el público”. 4 Radicati Group, fundado en 1993, es una firma dedicada a los estudios de mercado, tendencias y previsiones desde una perspectiva global. http://www.radicati.com/ 5 “Unsolicited Commercial Communications and Data Protection”. Comisión Europea. 6 En este grupo sería discutible la actual inclusión de los pequeños empresarios que utilizan los medios electrónicos con fines de comercio lícitos en sus estrategias de comunicación así como a todas las comunicaciones de nuestra vida social y mercantil que se van trasladando al medio de comunicación por excelencia en la Sociedad del Conocimiento (el correo electrónico). EL GRETEL DESTACA – Estamos ante un problema de gran calado por su dimensión económica, social y funcional. – No hay soluciones mágicas por lo que hay que actuar en todos los niveles de la cadena (usuarios, proveedores, reguladores, COIT y webmasters) y para ello hay que trabajar fundamentalmente en la coordinación del sector en España con otras de proyección supranacional. – El objetivo es informar, sensibilizar y poner en marcha herramientas, soluciones y políticas que eleven la calidad en todos sus eslabones de la cadena y si es posible, de forma coordinada para aumentar la eficacia. – Dotar a los proyectos de procedimientos técnicos normalizados para poder ajustarse a las normas, procedimientos y políticas que el sector decida poner en marcha en cada momento. – Avanzar para incorporar la firma electrónica en el uso del correo electrónico como elemento que permite elevar la calidad y la seguridad en toda la cadena de valor a través de la identificación del remitente. – Será necesaria una regulación de los contenidos, las prácticas y los métodos de envío de comunicaciones electrónicas, de acuerdo con la proporcionalidad del problema. Cuadernos GRETEL 2004 El Nuevo Marco Europeo de las Comunicaciones Electrónicas y su Implantación en España” GRETEL 2004 El GRETEL acaba de inaugurar una nueva temporada. El pasado 12 de febrero tuvo lugar la presentación de dos nuevas publicaciones -estrenando un nuevo diseño basado en formato de cuaderno, más dinámico y ágil para un sector cambiante necesitado de opinión profesional en el momento adecuado-, con lo que se retoma el sendero marcado por el último trabajo que realizó el GRETEL, dedicado al “Nuevo Diseño Europeo de las Telecomunicaciones, el Audiovisual e Internet”, para analizar el impacto del “nuevo marco regulatorio de las comunicaciones electrónicas” sobre el desarrollo del sector. Esta nueva entrega, bajo el título general “El Nuevo Marco Europeo de las Comunicaciones Electrónicas y su Implantación en España”, se ha dividido en tres partes diferenciadas con el objeto de abordar todos los elementos clave que introduce la aplicación práctica de la nueva regulación. El primero de los cuadernos tiene por título “Análisis de la Nueva Regulación Europea de las Comunicaciones Electrónicas” y pretende presentar al ingeniero de telecomunicación y al profesional los principales cambios que supone la implantación de los principios establecidos por el nuevo entorno de regulación de las telecomunicaciones en Europa, analizando aquellos aspectos de mayor relevancia. El segundo cuaderno, “La Transposición del Nuevo Marco Regulador Europeo de las Comunicaciones Electrónicas en España”, se centra en el caso específico de España, haciendo una descripción de la nueva Ley General de Telecomunicaciones e incluyendo los ya famosos comentarios posicionales del GRETEL. En el tercer cuaderno, “Definición y Análisis de los Mercados de Referencia”, se recoge en detalle una de las novedades más importantes del nuevo marco, que es el proceso de definición y análisis de los mercados relevantes del sector por parte de las agencias nacionales de reglamentación.

NOVEDADES EN LA GESTIÓN DEL ESPECTRO RADIOELÉCTRICO Comercio secundario GRETEL 2004 El espectro radioeléctrico es un recurso natural escaso, necesario para la prestación de numerosos servicios de radiocomunicaciones. Dado su gran valor práctico y económico1, se ha aplicado una regulación específica desde los comienzos de su utilización (principios del siglo XX2), con el fin de perseguir los objetivos básicos de armonización y uso eficiente. No obstante, determinadas tendencias ideológicas han venido cuestionando la adecuación de los métodos tradicionales empleados en la gestión del espectro, según las cuales, los regímenes actuales no resuelven el problema de escasez del mismo, obstaculizan la innovación, y carecen de la agilidad suficiente para satisfacer las necesidades de los servicios actuales y futuros. Así, todos los agentes involucrados con su uso demandan la aplicación de una política eficaz de gestión del mismo, garante de la innovación y competencia efectiva en tecnologías inalámbricas. Para ello, los gobiernos tienen a su disposición varias medidas que pueden ser empleadas para maximizar la eficiencia de uso del espectro. Una alternativa de carácter técnico sería, por ejemplo, el apagón de la televisión analógica, sustituida por métodos de difusión digitales más eficientes3. Otra opción que actualmente parece haber aumentado su atractivo para los reguladores consiste en confiar en el propio mercado como motor de desarrollo de mayor eficiencia: la introducción del comercio del espectro (“spectrum trading”). El objetivo de este artículo de carácter divulgativo es apuntar las implicaciones básicas que este nuevo mecanismo conlleva, complementándose con un segundo artículo, donde se comparan las diferentes visiones de los agentes del sector, en base al análisis de las respuestas a la consulta pública lanzada en marzo de 2004 por el Radio Spectrum Policy Group de la UE4. MARCO NORMATIVO Aprovechando la oportunidad que ha otorgado el diseño de un nuevo marco regulador de las comunicaciones electrónicas, la CE dedica una Decisión específica sobre espectro5, cuyo objetivo es la creación de un marco jurídico para garantizar la coordinación de los planteamientos políticos y las condiciones armonizadas que permitan la disponibilidad y el uso eficiente del mismo. Asimismo, el artículo 9 de la Directiva Marco6 establece, como novedad, la posibilidad de que los Estados miembros permitan que los agentes transfieran los derechos de uso de radiofrecuencias a otros agentes, vigilando que la competencia en el mercado no se vea distorsionada como resultado de dichas transacciones. Así, bajo el nuevo marco comunitario, el comercio secundario contempla la transferencia o arrendamiento de licencias o de parte de las mismas, su reconfiguración, cambio de uso, etc. Sin duda, algunos de estos procedimientos serán más fáciles de implementar que otros, que requerirán un lu Gretel BIT 145 JUN.-JUL. 62 2004 1 Nótese que su valor radica en que se trata del único recurso capaz de limitar el posible número de prestatarios de un determinado servicio. 2 Con objeto de facilitar economías de escala en la producción de equipos y fomentar la movilidad mundial mediante la atribución de bandas en el ámbito internacional, los responsables de la gestión del espectro en cada país han optado por renunciar a un mercado del espectro plenamente liberalizado, y atribuir bandas de frecuencias para su utilización por uno o varios servicios en condiciones específicas (UIT). 3 Aunque en la actualidad ambos sistemas (analógicos y digitales) hayan de convivir, con el consiguiente aumento de la demanda de espectro. 4 En este sentido, GRETEL, en representación del COIT/AEIT, envió su contribución a esta consulta pública (véase http://rspg.groups.eu.int/consultations/responses_secondarytrading/index_en.htm). 5 Decisión sobre un marco regulador para política de espectro en la Unión Europea. Decisión Nº 676/2002/CE. 6 Directiva sobre un marco regulador común para redes y servicios de comunicación. Directiva 2002/21/CE. mayor grado de coordinación y armonización entre diferentes países. Uno de los aspectos más destacados reside en cómo cada Estado miembro ha realizado la transposición del nuevo modelo a sus ordenamientos jurídicos nacionales. En España, la nueva LGTel7 recoge en su artículo 45.2 que “Reglamentariamente, el Gobierno podrá fijar condiciones para que se autorice por la Administración de telecomunicaciones la transmisión de determinados derechos de uso del dominio público radioeléctrico. Dichas transmisiones en ningún caso eximirán al titular del derecho de uso cedente, de las obligaciones asumidas frente a la Administración, y deberán en todo caso respetar las condiciones técnicas de uso establecidas en el cuadro nacional de atribución de frecuencias o en los planes técnicos o las que, en su caso, estén fijadas en las medidas técnicas de aplicación de la Unión Europea8. Asimismo, en dicho reglamento9 se podrán fijar los supuestos en que sean transferibles las autorizaciones de uso del dominio público radioeléctrico en los casos en que se produzca una subrogación en los derechos y obligaciones del operador.” En otros países, la situación varía. En Francia, Finlandia, Luxemburgo o Reino Unido, las licencias no son transferibles actualmente. En otros como Austria, Alemania, Irlanda, Italia, Holanda, Noruega, Portugal o Suecia, las transferencias requieren la aprobación de la ANR o Ministerio correspondiente. Las diferencias en las condiciones son también patentes, con el consiguiente peligro de aumentar las divergencias en materia de regulación del espectro radioeléctrico en los diferentes países. VENTAJAS E INCONVENIENTES A priori, las ventajas principales derivadas del comercio secundario del espectro podrían incluir, entre otras: – Mejora de la eficiencia de uso10: se posibilita la transferencia de espectro infrautilizado a otros individuos u organizaciones que puedan obtener mayores retornos económicos por ello. – Incremento de la flexibilidad: el espectro puede ser considerado como bien individual, en contraposición a la situación precedente, en la que la adquisición de espectro requería la compra de los activos de la compañía que hubiera obtenido la licencia. Así, se podría contribuir a la disminución de las barreras administrativas/regulatorias de entrada al mercado. – Establecimiento de una política de precios del espectro: basada en el conocimiento de las transacciones de espectro y su valor económico. – Fomento de la innovación: respetando el principio de neutralidad tecnológica, el mercado secundario facilitaría a las organizaciones probar tecnologías y nuevos servicios. – Mejora de la transparencia: mediante la puesta a disposición del público de toda la información relacionada con su uso (áreas de cobertura tecnologías, servicios y aplicaciones, eficiencia, etc.). Por otra parte, existen ciertas cuestiones que deben ser resueltas antes de que se implemente con éxito el nuevo régimen de gestión del espectro: – Estructura legislativa: la D. Marco facilita la introducción del comercio secundario, pero es necesario desarrollar la legislación adicional que apoye las políticas a adoptar en los Estados miembros. Actualmente, los países europeos están realizando las primeras acciones en esta materia y las divergencias entre los enfoques seguidos son notables. – Coordinación y armonización internacional: se deben tener en cuenta tanto las interferencias potenciales en las regiones frontera como la necesidad de establecer un marco para posibilitar que el espectro que sea armonizado para un nuevo servicio sea devuelto a los gobiernos para su oportuna gestión. Asimismo, es necesario considerar los servicios trasnacionales y los aspectos relacionados con la estandarización, con una complejidad creciente si los mismos servicios son provistos en diferentes frecuencias según cada país. – Políticas de transición: es necesario desarrollar políticas en relación a las licencias existentes. Las Autoridades de Gestión del Espectro serán las encargadas de resolver los conflictos que surjan al respecto. – Diferencia en la valoración de distintas bandas del espectro: no todas las frecuencias poseen el mismo valor para los usuarios del espectro (tecnología, servicios, etc.). Dicho lo anterior, GRETEL entiende que las Autoridades de Gestión del Espectro desempeñarán un papel fundamental, y de ellas depende el establecimiento de un procedimiento eficaz y transparente, así como la monitorización del mismo11. BIT 145 JUN.-JUL. 63 2004 7 Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones. 8 Nótese que la nueva LGTel restringe estas posibilidades a la transferencia de derechos de uso, manteniendo los parámetros técnicos de la concesión original; cualquier transferencia no podrá cambiar el uso para el que fue asignado el espectro al cedente. 9 El reglamento que regulará estas transferencias está pendiente de ser desarrollado en esta nueva legislatura. 10 Éste puede considerarse el objetivo básico perseguido. 11 Esto se entiende como requisito básico para que el comercio secundario sea un mecanismo de gestión exitoso.

NOVEDADES EN LA GESTIÓN DEL ESPECTRO RADIOELÉCTRICO COMERCIO SECUNDARIO (II) La posición GRETEL ante la consulta pública de la CE GRETEL 2004 Con este segundo artículo y una vez presentada una visión global sobre las principales novedades introducidas en la gestión del espectro radioeléctrico en Europa1, el GRETEL pretende posicionarse ante las implicaciones básicas que conlleva el nuevo mecanismo del comercio secundario. En este sentido, se resume la respuesta del GRETEL, en representación del COIT/AEIT, a la consulta pública lanzada en marzo de 2004 por el Radio Spectrum Policy Group de la UE2, la cual resultó estar en línea con los planteamientos generales de la mayoría de las contribuciones de los diferentes agentes. No obstante, las recomendaciones básicas emanadas del grupo de consultores que ha trabajado para la Comisión al respecto3 aboga claramente por la introducción del comercio secundario en cualquiera de sus modalidades, escalón más allá del horizonte realista que vislumbra el GRETEL. CUESTIONES GENERALES En primera aproximación, el GRETEL considera positiva la introducción del comercio secundario del espectro radioeléctrico en aras de mejorar la eficiencia de uso de este recurso escaso. No obstante, el GRETEL entiende necesario apuntar determinadas condiciones que han de prevalecer con el fin de evitar que este nuevo mecanismo pueda ir en contra del objetivo genérico perseguido. En primer lugar, el GRETEL considera necesario que el agente poseedor de los derechos originales sobre el espectro mantenga siempre la responsabilidad adquirida frente a la Administración que otorgó dichos derechos. Respecto a las modalidades de comercio secundario, el GRETEL es partidario de que, al menos en una etapa inicial de desarrollo de este novedoso mecanismo de gestión, no se permita el cambio de uso respecto de su planificación inicial. En este último caso, que siempre conllevaría mayores dificultades de tipo técnico-operativo-regulatorio, se deberían tener en cuenta aspectos relativos a la necesaria armonización en el ámbito europeo. Ello no es obstáculo para la realización de pilotos de aplicación del mercado secundario con cambio de uso en determinadas bandas de frecuencias y para determinados rangos de servicios. Adicionalmente, una cuestión que debe evitarse es la posible especulación sobre un bien escaso tan importante, lo que implicaría un aumento del precio del mismo, en detrimento del beneficio general de los usuarios del espectro. Una posible solución ante este peligro potencial sería limitar las posibilidades de comercio secundario a la situación en la que es previsible que un agente poseedor de unos determinados derechos sobre el espectro, necesarios para la prestación de su actividad en un futuro, considere que en un periodo de tiempo intermedio limitado, dicho espectro sea aprovechado más eficientemente a priori por otro agente en el mercado. Si el agente original no necesitara dicho espectro en el medio-largo plazo, éste debería devolver la gestión de dichos derechos a la Administración que los otorgó inicialmente. Respecto a la adecuación de este mecanismo en las diferentes bandas de frecuencias, el GRETEL considera deseable comenzar con experiencias “piloto” en determinadas bandas donde previsiblemente esta herramienta mejorará la eficiencia de uso, evitándose a su vez, que este mecanismo se implemente en otras bandas donde sea más apropiado mantener procesos de concesión por parte de las autoridades competentes (ante escasez del espectro, alta demanda, etc.). Asimismo, el GRETEL considera esencial el hecho de disponer de información relevante y pública respecto del uso del espectro radioeléctrico (servicios, eficiencia espectral, etc.), con el fin de que el comercio secundario repercuta realmente de una manera positiva en los usuarios de dicho espectro. Igualmente, el GRETEL considera que para el buen éxito del mercado secundario del espectro en Europa será necesaria la adopción de medidas armonizadoras (acceso a información, procedimientos, plazos, condiciones, etc.) de tal manera que se pueda optar a la consecución de economías de escala en servicios paneuropeos. Para algunos sistemas de radiocomunicaciones, como por ejemplo, los basados en satélites, este requisito resulta fundamental. ALCANCE DEL MECANISMO DEL COMERCIO SECUNDARIO Como se ha comentado anteriormente, el GRETEL entiende que el comercio secundario con posibilidad de cambio de uso supone un paso más allá en el proceso de liberalización del espectro radioeléctrico. En una primera etapa, es previsible que la posibilidad de cambio de uso suponga un problema práctico en el entorno europeo que podría traer consecuencias negativas de cara al desarrollo del mercado interior comunitario. Además, el GRETEL también aboga por la necesidad de no aplicar una “regulación” idéntica en todo el rango de radiofrecuencias. En principio, y dadas las diferentes características de cada banda de frecuencias así como la importancia socio-económica asociada a las mismas, cada una debe ser tratada atendiendo a unos criterios específicos y apropiados; nótese como ejemplo las bandas atribuidas a los servicios de difusión de radio y televisión, donde la defensa de la pluralidad de la información debe ser respetada en todo caso. Sin embargo, esto no quita que se vele por el cumplimiento de determinadas premisas básicas como puede ser la transparencia en los procesos de transferencia de derechos. CUESTIONES SOBRE “COMPETENCIA” Teniendo en cuenta que el espectro radioeléctrico es un recurso escaso que puede actuar como barrera potencial de entrada de nuevos agentes al mercado, las reglas generales del Derecho de la Competencia deben velar por una monitorización del uso correcto del mismo y de los propios procesos de transferencia, evitándose siempre efectos negativos colaterales como la especulación y la ineficiencia operativa. EL PAPEL DE LAS AUTORIDADES DE GESTIÓN DEL ESPECTRO Dada la complejidad que conlleva la introducción del comercio secundario, la existencia de una autoridad que vele por la efectividad de estos procesos se presenta como fundamental. En este sentido, el cometido básico de esta autoridad debe incluir velar por la transparencia y no discriminación a lo largo del proceso de transferencias de derechos. Ésta debe ser la encargada de aprobar los procedimientos a seguir, siempre públicos, y la adecuación de las propias transferencias entre los agentes, con respeto a principios básicos como las reglas generales de competencia, defensa del pluralismo, etc. Particularmente relevante resulta el establecimiento de un procedimiento claro por el que se sienten las reglas para ejecutar las posibles transferencias de derechos de uso. El GRETEL aboga por que se incluya, entre otras, una notificación publica, el estudio detallado de cada caso concreto y el procedimiento de resolución de disputas entre los agentes involucrados. CUESTIONES COMUNITARIAS La cuestión básica en relación con este tema es la necesidad de una armonización europea de los regímenes de comercio secundario del espectro. En el caso de contemplar inicialmente la posibilidad de cambio en la propiedad de estos derechos, regímenes individuales en los diferentes Estados miembros podrían coexistir a priori. Sin embargo, si en un estadio posterior se permite una modificación en el uso planificado, sería conveniente tratar la posibilidad de alcanzar un compromiso práctico entre las circunstancias nacionales específicas bajo las cuales los derechos de uso fueron inicialmente concedidos4 (por ejemplo, subastas vs. concursos en UMTS) y una armonización a nivel europeo que persiguiese marcos de gestión del espectro radioeléctrico compatibles. En este sentido, el GRETEL considera que marcos armonizados contribuirían a generar estabilidad y certidumbre regulatoria. CONCLUSIONES Los regímenes actuales de gestión del espectro radioeléctrico son bastante rígidos e inflexibles en los Estados miembros de la Unión Europea y sujetos a tratados internacionales que acotan las opciones de gestión de este recurso escaso para las administraciones. Desde la perspectiva del GRETEL, la crítica básica que puede realizarse a tales regímenes se fundamenta en la escasez de información relevante sobre dicha gestión. En la actualidad, las administraciones competentes no proporcionan información suficiente referente al uso del espectro a los agentes; esta información debería fomentar, básicamente, las mejores prácticas entre usuarios de dicho espectro, la evaluación objetiva de la eficiencia de su uso y la identificación de posible rangos de frecuencias donde previsiblemente el comercio secundario conllevara mayores beneficios globales. 1 Este artículo es continuación del publicado en el anterior número de Bit, bajo el título “Novedades en la gestión del espectro radioeléctrico: comercio secundario”, donde se abordaban las cuestiones básicas en relación con la introducción del comercio secundario del espectro en el nuevo marco europeo. 2 “Public consultation on secondary trading of rights to use radio spectrum”; véase http://rspg.groups.eu.int/ consultations/responses_secondarytrading/index_en.htm. 3 "Study on conditions and options in introducing secondary trading of radio spectrum in the European Community" elaborado por Analysys Consulting, DotEcon, Hogan & Hartson; véase http://europa.eu.int/ information_society/topics/radio_spectrum/useful_info/studies/secondtrad_study/index_en.htm. 4 Lo que podría denominarse “mecanismo primario”.

La VoIP y sus implicaciones regulatorias1 GRETEL 2004 La VoIP2 y su esperado desarrollo han sido cuestiones discutidas desde el mismo comienzo de la liberalización del sector de las telecomunicaciones. Sin embargo, es en la actualidad cuando se están empezando a dar los primeros pasos firmes –a nivel de mercado3 y regulatorio (CMT4o CE5por ejemplo)- para que la VoIP pueda convertirse en una oferta real para todos los usuarios6, incluyendo los residenciales. Se considera, pues, un momento adecuado para analizar las implicaciones que su desarrollo pueda tener, y cómo puede contribuirse al mismo. ALGUNAS EVIDENCIAS SOBRE LA VOIP Debido al cambio tecnológico asociado a la VoIP, ésta acarrea una serie de características de ruptura respecto al servicio de voz tradicional que pueden tener un significativo impacto desde el punto de vista de mercado y regulatorio, bajo la perspectiva de una oferta de VoIP potencialmente sustitutiva de la telefonía convencional. Particularmente, se considera la influencia sobre los modelos de negocio que puede tener la aparición de la VoIP como una aplicación más sobre un sustrato de infraestructuras de tipo Internet, así como su relación con el desarrollo de la banda ancha como posible killer application. Asimismo, se podría identificar a la VoIP como el elemento que pueda provocar definitivamente la transición de la red telefónica tradicional a una nueva red capaz de soportar diversas aplicaciones, y cómo se ha de “subvencionar” dicha transición desde las infraestructuras existentes, incluyendo cuestiones tales como la estructura de precios de los mercados minoristas/ mayoristas, la naturaleza de la cuota de abono, y la revisión del servicio universal. El efecto acumulado de todas las rupturas provocadas por la VoIP implicaría un cambio sustancial para los operadores que la provean y, por consiguiente, una nueva estructura de negocio7. También, el GRETEL considera que, aunque para los usuarios finales el efecto inicial puede ser una reducción de precio en los servicios básicos de telefonía, el efecto global derivado de la introducción masiva de la VoIP conllevaría un aumento del mercado total de comunicaciones. VOIP Y MARCO COMPETENCIAL Al igual que la VoIP tiene efectos disruptivos sobre los modelos de negocio de operadores y sobre la regulación en general, su desarrollo, sin duda, tiene implicaciones muy relevantes sobre el grado de competencia en el sector. Por un lado, afecta a las ofertas de los operadores con infraestructuras propias y, por otro, podría permitir la aparición de una mayor competencia en servicios, sin olvidar que puede constituir un elemento significativo en el desarrollo de un verdadero mercado europeo de comunicaciones electrónicas. Así se considera, en opinión del GRETEL, que la introducción de la VoIP, como acicate para el desarrollo de la banda ancha (y de la convergencia), tendrá un efecto muy positivo en el grado de competencia efectiva en el sector, en el sentido de contribuir a la “igualación” de las ofertas de los operadores con infraestructuras propias de una forma independiente de la tecnología que utilizan. De esta manera, se aprovecharía efectivamente una de las ventajas fundamentales de la tecnología IP, que consiste en su mayor independencia frente a las aplicaciones. También el GRETEL entiende que el éxito de la VoIP pone acento en el modelo de competencia en servicios –no reñido con un deseable modelo de competencia en infraestructuras a largo plazo- y, por consiguiente, afecta profundamente al modelo de transición entre las actuales redes fijas y las redes de nueva generación (Next Generation Networks). Así, la VoIP tiene el potencial de contribuir a la existencia de una competencia en servicios que realmente ofrezca la posibilidad de utilizar las infraestructuras pertinentes de una forma atractiva para todos los agentes. ESCENARIOS REGULATORIOS Como planteamiento general, el GRETEL considera que el tratamiento regulatorio aplicable a la VoIP debería tener en cuenta el interés de los usuarios finales, el interés del desarrollo de la banda ancha, la transición de las actuales infraestructuras a las de nueva generación y, por último, no impedir la aparición de innovaciones en el sector. En este sentido, el GRETEL propone una serie de escenarios cuya finalidad es contribuir a sentar las bases que faciliten la consecución de una opinión ordenada y consensuada sobre la VoIP, asumiendo que ésta pertenece al conjunto de servicios de comunicaciones electrónicas y que se corresponde con el dominio público. Éstos representan una graduación de la intervención regulatoria específica alrededor de la VoIP (mantenimiento de la situación actual –escenario 1-, desarrollo de una regulación específica que favorezca la implantación de la VoIP y de las innovaciones relacionadas con la misma –escenarios 2, 3 y 4- y no distinción entre la VoIP y la telefonía convencional –escenario 5-). Escenario 1: “Statu quo”. La VoIP no se consideraría un servicio de voz sino un servicio de datos manteniéndose el “statu quo” actual. El GRETEL considera que éste es el escenario correspondiente a un tiempo pasado, y que será inevitable considerar de alguna manera desde el punto de vista regulatorio el papel de la VoIP como un servicio de voz disponible al público. Escenario 2: “Regulación específica. Interconexión limitada”. Implicaría la configuración de un mercado separado de VoIP sobre acceso de banda ancha con una numeración específica y que, asimismo, dispondría de condiciones de interconexión con el sistema de telefonía tradicional limitadas. Supone la apertura controlada del mercado de voz tradicional a otro tipo de soluciones buscando una competencia sostenible en el medio – largo plazo. Escenario 3: “Regulación específica. Numeración específica”. En los escenarios tercero y cuarto, la regulación específica debería dirigirse a dos aspectos concretos: la interconexión y tipo de numeración8. En cuanto a la interconexión, en los escenarios 3 y 4 deberían incluirse los elementos que permitan la introducción de ofertas de VoIP sobre las infraestructuras pertinentes, según el análisis de mercados, en condiciones equitativas. En lo que se refiere a la numeración, este escenario se caracteriza por la utilización de una numeración no geográfica específica, aunque ello pudiera no respetar el principio de neutralidad tecnológica. No obstante, una numeración específica para la VoIP sería ventajosa de cara a la gestión operativa por parte de los operadores establecidos, especialmente los designados con PSM9. Escenario 4: “Regulación específica. Numeración geográfica”. Se considera el uso de numeración geográfica similar a la correspondiente a la telefonía convencional, aún cuando esta numeración geográfica podría estar sujeta a algunas limitaciones y/o características diferenciales. Así, el GRETEL entiende necesaria una interpretación flexible del concepto de numeración geográfica, basándose en la movilidad y la actualización de entidades de referencia, y que, en cualquier caso, este escenario recuerda la importancia que tiene enfrentarse a las consecuencias de la portabilidad numérica en general y, en particular, de la movilidad que introduce la VoIP. Escenario 5: “Revisión del modelo regulatorio. Regulación no específica para la VoIP”. Implicaría un alto grado de neutralidad tecnológica al no existir, desde el punto de vista regulatorio, ninguna medida específica para el servicio de VoIP. En cualquier caso, existe la posibilidad de aprovechar la revolución de la VoIP para aumentar el grado de competencia en servicios de voz entre plataformas y también intraplataforma, y así reformar profundamente la regulación en torno al mercado de voz. El GRETEL considera, no obstante, que las condiciones para la utilización plena de este escenario no se dan aún en la actualidad. Por último, el GRETEL entiende que los escenarios presentados son alternativos, pero no necesariamente excluyentes, y que es posible que algunos de ellos se sucedan en el tiempo. 1 Copyright 2004 Grupo Gretel. Algunos derechos reservados. Este artículo se distribuye bajo la licencia Reconocimiento-CompartirIgual 2.0 de Creative Commons, disponible en http://creativecom mons.org/licenses/by-sa/2.0/es/legalcode.es Este artículo resume las principales cuestiones tratadas en el Cuaderno GRETEL 2004. El Desarrollo de la VoIP y sus Implicaciones Regulatorias, presentado en “mesa redonda” el pasado día 21 de octubre en el Instituto de Ingeniería de España. Puede descargarse electrónicamente en www.coit.es 2 El término VoIP (“Voz sobre IP” o “Voice over IP”) se refiere al transporte de voz (telefonía) y servicios relacionados, parcial o totalmente, sobre redes de conmutación de paquetes basadas en los protocolos de Internet (IP). 3 Diversos operadores han lanzado ya distintas ofertas de servicios de VoIP en sus respectivos países (p.e. France Telecom, BT, Verizon, etc.). 4 “Consulta pública sobre la provisión de servicios de voz mediante tecnologías IP (VoIP)” (mayo 2004). 5 “Commission staff working document on the treatment of Voice over Internet Protocol (VoIP) under the EU Regulatory Framework - An Information and Consultation Document” (junio 2004). 6 Puede decirse que una gran mayoría utilizan ya la VoIP, sobre todo en entornos de redes privadas, con las motivaciones básicas de contar con una red integrada más efectiva, ofrecer servicios añadidos a sus empleados, clientes y proveedores, y fundamentalmente, reducir su factura global de comunicaciones 7 Efecto no exclusivo de los operadores fijos y que puede extenderse a otros tipos de operadores, como los de comunicaciones móviles. 8 En cuanto a la “numeración”, el GRETEL aboga, en la medida de lo posible, por una armonización comunitaria. 9 Poder Significativo de Mercado.

Las patentes de programación y su situación en Europa1 GRETEL 2004 Es práctica común suponer que si una empresa produce un programa con sus propios recursos, tiene todos los derechos de comercialización sobre él. Y así es, de acuerdo con las leyes de derechos de autor. Sin embargo, en ciertas áreas geográficas los programas de ordenador están sujetos también a la legislación sobre patentes. En ellas quien detenta los derechos de una patente de software puede tenerlos también sobre cualquier programa que utilice la técnica patentada. En estos momentos se está decidiendo si la Unión Europea va a ser o no una de esas áreas. Independientemente de las valoraciones positivas o negativas que se hagan, si finalmente se introducen las patentes de software en nuestro marco legal, estaríamos ante el mayor cambio regulatorio sobre el mercado del software europeo desde que éste existe. 1. ¿QUÉ ES UNA PATENTE? En términos simples, una patente es un derecho otorgado por un estado, que concede la explotación comercial en régimen de monopolio de lo descrito en el apartado de reivindicaciones del documento de concesión de la patente. Estas reivindicaciones deberían estar descritas con detalle en la propia patente. Las patentes se solicitan en las Oficinas de Patentes (entes en los que los estados delegan la evaluación y concesión de patentes), tienen una duración de 20 años (si se cumplen ciertos requisitos de renovación) y se conceden después de un proceso de evaluación que examina, entre otros aspectos, la novedad de lo propuesto. Las patentes son válidas en el ámbito geográfico cubierto por la Oficina de Patentes que las ha otorgado, y son los tribunales de justicia los que se encargan de resolver conflictos relacionados con ellas (por ejemplo, la reclamación de derechos sobre un producto comercial supuestamente sujeto a una patente, o el desafío de la validez de una patente). Si el tenedor de los derechos de una patente detecta que alguien está realizando un uso comercial (por ejemplo, comercializando un aparato, u ofreciendo un servicio) de algo cubierto por las reivindicaciones de su patente, puede actuar contra él. Esta actuación puede consistir en pedirle que cese en su comercialización, o más normalmente en pedirle el pago de una serie de derechos, que fija el propio tenedor. Si la actividad comercial se lleva tiempo realizando, el tenedor podrá reclamar los ingresos que habría tenido durante ese tiempo. A cambio de este monopolio comercial que los estados conceden a los tenedores de los derechos de las patentes, los datos de la petición de patente son públicos. Se espera que de esa manera, cuando expire su validez, puedan ser explotados comercialmente por cualquiera. El lector interesado puede consultar más detalles en la legislación relevante, que en el caso español es la Ley de patentes de invención y modelos de utilidad (11/1986 de 20 de marzo)2. ¿QUÉ ES UNA PATENTE DE PROGRAMACIÓN? El término patente de programación (o patente de software), aunque extremadamente popular, es considerado por algunos juristas como poco riguroso, y por eso es posible encontrarlo referenciado con otros nombres, como “patentes sobre invenciones implementadas en ordenador”3. Sin embargo, a los efectos de este artículo, y sin entrar en lo acertado o no del término desde el punto de vista jurídico, vamos a considerar como patentes de programación las que afectan a la comercialización de un programa de ordenador. Desde este punto de vista, las patentes de programación pueden afectar a: – El servicio proporcionado por un programa. Por ejemplo, los modelos de 1 Copyright 2004 Grupo Gretel. Algunos derechos reservados. Este artículo se distribuye bajo la licencia Attribution-ShareAlike 2.0 de Creative Commons, disponible en http://creative commons.org/licenses/ by-sa/2.0/ El presenta artículo no usa vocabulario jurídico estricto, y los conceptos se han tratado de explicar desde una óptica fundamentalmente económica e “ingenieril”. 2 http://www.oepm.es/internet/legisla/patentes/iii1a1pat.htm 3 El término “patentes sobre invenciones implementadas en ordenador” es utilizado fundamentalmente por la Oficina Europea de Patentes y algunos ámbitos cercanos a la Comisión Europea (que lo ha usado por ejemplo en el título de su propuesta de directiva sobre el tema). Sin embargo, el término habitual en el debate internacional sobre el tema es “software patents”. negocio proporcionados mediante un sistema software. – El funcionamiento interno de un programa: – Si consideramos el programa como un procesador de información que a partir de unos ciertos datos de entrada, y después de un procesado, produce unos datos de salida, las patentes pueden afectar a cómo lee el programa los datos, a cómo los procesa, o a cómo produce los datos de salida. – Si consideramos el programa como la descripción formal de un algoritmo escrito en un lenguaje ejecutable en un procesador, puede estar sujeto a patente cualquier parte de ese algoritmo4. EJEMPLOS DE PATENTES DE PROGRAMACIÓN A continuación, y para clarificar qué tipos de patentes de programación podemos encontrarnos, se incluyen ejemplos de algunas patentes en vigor que, a los efectos de este artículo, consideramos como patentes de programación (entre paréntesis, el número de patente5): – Programa que sirve para realizar diagnósticos médicos mediante cálculos automáticos a partir de datos en forma de imagen o textos (EP0487110). – Programa que sirve para comprobar si un alumno ha comprendido un material docente, dadas las respuestas del alumno a ciertas preguntas (US5565316) – Sistema software para hacer una orden de compra mediante una red de comunicaciones. Es la conocida “patente 1-click de Amazon”, que describe el uso de cookies para la compra de productos en un sitio de comercio electrónico (US5960411) – Compresión de datos acústicos. Es la “patente básica del MP3”. Su reivindicación principal incluye cualquier sistema para comprimir señales acústicas que esté basado en tomar coeficientes espectrales de la señal, cuantificarlos y codificarlos (EP287578) – Compresión de datos en comunicaciones móviles. Se utiliza una conexión TCP entre dos equipos para multiplexar las comunicaciones entre aplicaciones de ambos equipos, y así reducir los datos transferidos por los enlaces (EP0823173, US5867661) De nuevo, sin entrar en disquisiciones sobre si estas patentes deben o no llamarse “de software”, está claro que la comercialización de cualquier programa, o de cualquier servicio basado en un programa, que caiga dentro de sus reivindicaciones estaría sujeto al permiso del dueño de la patente. Estas patentes pueden servir también para ilustrar su diferencia con otras donde lo que se patenta es un aparato (incluya un ordenador o no). Todas estas tienen en común que no precisan de ningún aparato específico, sino que se ocupan puramente de los aspectos relacionados con el proceso de datos, y por lo tanto “funcionan” en un ordenador de propósito general. COMPARACIÓN CON LOS DERECHOS DE AUTOR Los programas de ordenador están tradicionalmente cubiertos por la legislación sobre derechos de autor (propiedad intelectual, copyright)6. Esta legislación otorga al autor un monopolio de comercialización sobre su programa (prohibiendo, por ejemplo, que terceros copien, modifiquen o utilicen el programa sin su permiso). Por lo tanto, para tener derechos es preciso (y suficiente) haber construido el programa. Dicho en otras palabras, basta con haber construido en su totalidad un cierto software para tener la certeza de que se puede disfrutar de todos los derechos sobre él. Sin embargo, las patentes (propiedad industrial) actúan de una forma muy diferente. Por un lado, quien consigue una patente no ha tenido necesariamente que construir un programa que muestre su funcionamiento. Por otro, quien construye un programa puede perfectamente utilizar algún elemento patentado sin saberlo, simplemente “reinventando” el concepto en cuestión por su cuenta. Dicho de una forma simple, pero quizás ilustradora, la legislación sobre derechos de autor da derechos a los creadores de los programas, mientras que la de patentes se los da a quie- 4 Desde un punto de vista jurídico se considera en muchas ocasiones que los algoritmos no son patentables, ni siquiera en los ámbitos donde se han introducido patentes de programación. Sin embargo, y sin entrar en la validez o no de esta consideración, a los efectos de este artículo basta con comprender cómo, dado un programa, puede estar afectado por una patente que describe alguno de los algoritmos que utiliza (en el sentido de que el dueño de la patente puede reclamar por la explotación comercial de un programa que implemente ese algoritmo). 5 El lector interesado puede realizar una consulta en Esp@cenet, http://ep.espacenet.com, utilizando este número, para ver toda la documentación de la patente, incluyendo sus reivindicaciones (claims), que son las que delimitan qué programas pueden verse afectados por ella. 6 En España, la legislación relevante es la Ley de propiedad intelectual (Real Decreto 1/1996 de 12 de abril, texto refundido), http://www.mcu.es/ propint/files/LeyProp_Intelectual_mod171.pdf nes describen técnicas que pueden usar los programas. Es conveniente también resaltar en este punto el hecho de que éste es uno de los pocos campos donde las patentes pretenden proteger un elemento que ya está protegido de forma específica por otra legislación: los programas de ordenador. ¿QUÉ EFECTOS ECONÓMICOS PUEDE TENER UNA PATENTE DE PROGRAMACIÓN? El efecto económico más obvio de las patentes de programación es la posibilidad que tienen sus tenedores de derechos de generar ingresos, bien mediante la comercialización en exclusiva de productos o servicios (programas o servicios informáticos, en el caso que nos ocupa) basados en esas patentes, bien por el cobro de derechos a terceros. Sin embargo, cualquier estudio de estos efectos ha de incluir también los costes que impondrá un sistema de patentes de software sobre los productores de programas y sobre el sector de TI en general. Como mínimo, cualquier productor de software tendrá que dedicar recursos a realizar un análisis de patentes de sus productos (no para estudiar qué puede patentar, sino para intentar identificar qué patentes podrían afectarle). También tendrá que realizar provisiones de fondos para el caso de que el tenedor de derechos de alguna patente que no pueda evitar, o de alguna que no ha sido identificada en el análisis previo, decidan reclamarle derechos. Además, desde un punto de vista más general, hay que considerar los efectos sobre el sector y sobre las empresas de las acciones habituales en los campos “con patentes”: reclamaciones intimidatorias, reforzamiento de posiciones de monopolio, acuerdo entre grandes jugadores con grandes carteras de patentes, bloqueo de tecnologías clave por intereses comerciales de quien tiene patentes básicas, etc. ¿CUÁL HA SIDO LA EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LAS PATENTES DE PROGRAMACIÓN? A finales de los años 1960 y principios de 1970, cuando comenzó a desarrollarse el mercado del software, se decidió en todo el mundo aplicarle una extensión de los derechos de autor. En pocos años, todos los países desarrollados habían modificado su legislación (habitualmente en el marco de acuerdos internacionales) para que los programas quedasen protegidos como obras de autor, y sus productores pudieran explotarlos en régimen de monopolio. Simultáneamente, la legislación sobre propiedad industrial (patentes) fue modificada, por ejemplo en Europa, para excluir de su ámbito específicamente a los programas de ordenador (como ya lo estaban, por ejemplo, las matemáticas, y con ellas los algoritmos). Durante los años 1980 y 1990, los tribunales de Estados Unidos comenzaron a resolver favorablemente más y más demandas sobre patentes relacionadas con el software. Después de un proceso de casi 20 años, y sin que haya habido un cambio legislativo, se considera que en Estados Unidos las patentes de software son perfectamente válidas. Esta situación, que quedó completamente clara ya a mediados de los años 1990, ha llevado a la existencia de cientos de miles de patentes de software registradas en la Oficina de Patentes de Estados Unidos. Sin embargo, sólo recientemente, a principios de esta década, se han empezado a observar los primeros impactos fuertes de las patentes de programación. Ha hecho falta un periodo de tiempo para que las empresas se decidan a utilizar esta herramienta, y las peticiones de patentes se conviertan en patentes concedidas, y más tarde, en demandas a terceros. Recientemente, casos como el de Eolas contra Microsoft (en el que Eolas ha ganado un caso por más de 500 millones de USD por una patente que actualmente está siendo recurrida) están mostrando la verdadera dimensión de estos impactos. Durante la década de los 1990, siguiendo el modelo de Estados Unidos, varios países (entre ellos Japón y Australia) han extendido también el ámbito de lo patentable al software. ¿CUÁL ES LA SITUACIÓN EN EUROPA? Todos los países de la Unión Europea, y alguno más, como Suiza, son firmantes del Convenio sobre concesión de patentes europeas7. Este convenio especifica en su apartado 52.2 las excepciones al ámbito de lo patentable. Entre ellas están “los programas de or- 7 También llamado Convenio de Munich, de 5 de octubre de 1973, http://www.oepm.es/internet/ legisla/dcho_eur/22cpe.htm denadores”. Este convenio es vinculante para todos los países firmantes, y se ha trasladado en todos ellos a legislación nacional (en el caso español la ya mencionada Ley de patentes de invención y modelos de utilidad). Este convenio promueve también la creación de la Oficina Europea de Patentes (OEP) además de las oficinas nacionales. Las patentes concedidas por la OEP son en principio válidas en todos los países que se han adherido al acuerdo. Es importante destacar que la OEP no es una organización de la Unión Europea, y por tanto queda fuera de los controles democráticos establecidos en ella. Siguiendo su propia interpretación del Convenio de Munich, y con la intención declarada de actualizar sus prácticas según la realidad vigente, la OEP lleva muchos años admitiendo patentes de software (en el sentido que estamos considerándolas en este artículo). En la actualidad se estima que ha admitido ya más de 30.000 (entre ellas, algunos de los ejemplos que se mencionaron anteriormente). La Dirección General para el Mercado Interno de la Comisión Europea publicó en febrero de 2002 una propuesta de Directiva Europea sobre la patentabilidad del software con la intención (según sus informes públicos) de armonizar la situación en Europa. Según muchos análisis esta propuesta ampliaría el ámbito de lo patentable en Europa hasta incluir completamente los programas de ordenador, de una forma muy similar a como están incluidos en Estados Unidos. Ha tenido una muy buena acogida por parte de la OEP, por muchos profesionales de la propiedad industrial y por varios grandes colectivos de empresas del sector. Sin embargo, ha sido fuertemente contestada por otros colectivos empresariales (fundamentalmente PYMES), sindicatos, organizaciones profesionales y, sobre todo, por la comunidad del software libre8. El trámite de la directiva ha comenzado con su debate en el Parlamento Europeo, donde tras un largo proceso de comisiones, el Pleno la aprobó en septiembre de 2003 con más de 50 enmiendas que, de facto, le dieron la vuelta, dejando bastante claramente los programas de ordenador fuera del ámbito de lo patentable. En paralelo, el Consejo Europeo (los representantes de los gobiernos nacionales de la Unión) la ha estado estudiando y se espera que emita una resolución definitiva (y probablemente de apoyo ade la versión original de la Comisión) durante estos días probablemente en su reunión de noviembre, según la información disponible cuando se está escribiendo este artículo. Si esto fuera así, la discrepancia entre el Parlamento por un lado, y el Consejo y la Comisión por otro, devolverían la propuesta al Parlamento, que se tendría que volver a pronunciar sobre ella. LOS PRÓXIMOS AÑOS En los próximos meses se decidirá si se aprueba la propuesta de directiva de la Comisión (en cuyo caso las patentes de programación pasarán a ser completamente válidas en la Unión Europea), o del Parlamento (y las patentes de programación no serían válidas), o si se retiran las propuestas y el Convenio de Munich sigue rigiendo la situación. En el primer escenario, las patentes de software ya concedidas por la OEP pasarían a ser completamente reconocidas por cualquier tribunal, y en breve plazo tendríamos en las mismas condiciones las otorgadas en las oficinas de patentes donde ya se contemplan las de software, principalmente la de Estados Unidos. En el segundo, las empresas podrían comerciar en Europa en un entorno sin patentes de software (sin perjuicio de que pudieran solicitarlas por ejemplo en Estados Unidos, para poder competir en aquel mercado con sus reglas). En el tercero, se mantendría probablemente el actual statu quo durante algún tiempo. Sea cual sea la legislación europea sobre patentes de software en el futuro, es innegable que será enorme su impacto sobre la innovación, sobre la creación de productos y servicios informáticos, sobre las reglas de mercado, e incluso sobre la propia evolución de las empresas con negocios basados en software. Según unos, una Europa libre de patentes de software podrá innovar con más libertad en un mercado con menos distorsiones y más competitivo. Según otros, una Europa con patentes de software entrará en la tendencia mundial marcada por Estados Unidos, y no se quedará descolgada en el campo del software. Sea como sea, es el futuro tecnológico lo que está en juego. A nivel global hay un gran debate sobre el sistema de patentes en general, y sobre ciertos tipos de patentes (en biotecnología, en software) en particular. Son muchas las voces que opinan que se está usando un sistema pensado para las realidades de hace dos siglos con tecnologías que eran completamente impensables en aquella época, y que por eso su aplicabilidad es, en el mejor de los casos limitada. Estas voces proponen un rediseño completo de los sistemas de protección jurídica de la innovación. Sin embargo, otros opinan que el sistema de patentes ha mostrado ya su impacto positivo en otros sectores, y que su extensión al software no puede resultar más que beneficioso. Eso sí, sea cual sea el futuro legal en lo que se refiere a patentes de software, lo que es seguro es que su impacto sobre el desarrollo tecnológico, y sobre el puesto relativo de cada bloque regional, será extraordinario, como ya lo ha sido en el pasado. 8 Esta relación de actores a favor y en contra no es más que un resumen simplificador de una situación muy compleja y enfrentada.

GRETEL 2006 Cátedra COIT-UPM La iniciativa i2010 Desarrollo de la Sociedad de la Información en Europa, crecimiento y empleo i2010 constituye el nuevo marco estratégico de la Unión Europea para las políticas en materia de sociedad de la información y medios de comunicación. Esta nueva política integrada, inscrita en el marco de la revisión de la estrategia de Lisboa, se propone incentivar el conocimiento y la innovación con el objetivo final de fomentar el crecimiento y la creación de empleo, y asegurar que las TIC llegan a cada ciuda dano, empresa y Administración. Evolución de las políticas de Sociedad de la Información en la Unión Europea El acceso a la información, su uso, su intercambio, así como el conocimiento que genera, son elementos indispensables para el desarrollo y crecimiento humanos y, consecuentemente, para el desarrollo del conjunto de la sociedad. Además, el avance vertiginoso de las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones posibilitan el acceso a información y contenidos de forma personali zada, instantánea y ubicua. Situarse al margen de estos avances implica, para cualquier país, una desventaja insalvable en la carrera del progreso2. Conscientes de la importancia del uso y acceso a la información y las comunicaciones como base para el crecimiento económico, productividad y competitividad de un país, la mayoría de los Gobiernos ha elaborado en los últimos años planes de fomento de la Sociedad de la Información. En estos planes se busca conseguir una difusión homogénea de las TIC, que contribuya al desarrollo social y favorezca la inclusión, la igualdad y la promoción de opor tunidades para los ciudadanos, así como la mejora en su calidad de vida, acciones todas ellas encaminadas a la reducción de la llamada brecha digital. Este camino estratégico fue emprendido por la Unión Europea en el año 1999 con el lanzamiento de la iniciativa “eEurope: una Sociedad de la información para todos”3, que constituyó el primer paso en la definición de políticas encaminadas a la difusión de las TIC y la sociedad de la información4. La estrategia eEurope definía diez campos en los que la actuación a nivel europeo añadiría valor. El objetivo final era convertir a Europa en la economía más 50 bit156 ABR.-MAY. 2006 GRETEL 2006. La iniciativa i2010. Desarrollo de la Sociedad de la Información en Europa, crecimiento y empleo Fuente: Servicios de la Comisión, basándose en datos de COCOM “La construcción de un Espacio único Europeo de la Información; el refuerzo de la innovación y de la inversión en el campo de la investigación en las TIC; y la consecución de una sociedad europea de la información basada en la inclusión” competitiva y dinámica del mundo, para lo cual reconocía la urgencia en explotar todas las oportunidades ofrecidas por la nueva economía y estableció como meta el extender la era digital a todos los ciudadanos, empresas y Administraciones Públicas, asegurando la inclusión y la cohesión social. Tras la buena acogida política de esta iniciativa, en el año 2000 se elabora un plan de acción, eEurope 2002, que definía como objetivos el avanzar en las prestaciones, asequibilidad y seguridad de Internet, promover la formación e incentivar la demanda de servicios on-line mediante la promoción de la oferta de contenidos y servicios (eAdministración, comercio elec trónico…). Dada la urgencia de las acciones impulsadas por este plan de acción, la duración del mismo se limitó a un periodo de sólo dos años. Así, en mayo de 2002 la Comisión elabora eEurope 20055, un nuevo Plan de Acción encaminado a continuar los avances en los objetivos de Lisboa6 en el periodo 2003-2005. El objetivo de dicho plan reside en la construcción de un marco favorable a la inversión privada y a la creación de nuevos puestos de trabajo, el impulso de la productividad, la modernización de los servicios públicos y la posibilidad, para todos los ciudadanos, de participar en la sociedad de la información mundial. eEurope 2005 centra su estrategia en fomentar la seguridad de los servicios, aplicaciones y contenidos basados en una infraestructura de banda ancha ampliamente disponible. Así, define siete prioridades: banda ancha, negocios, administración, salud, inclusión, aprendizaje y seguridad. Coincidiendo con el cierre de este Plan de Acción, a lo largo del año 2005 se llevó a cabo la revisión de la estrategia de Lisboa, con resultados que no se muestran del todo positivos: la revisión concluye que la Unión no ha alcanzado los resultados previstos en materia de crecimiento, productividad y empleo7. En lo referente a los avances de políticas de información, aun son notables las diferencias entre distintos Estados miembros. Además, el avance no ha sido tan bueno como era de esperar en materias como el uso de servicios de e-business avanzados8. En este escenario se inicia un proceso de renovación de la estrategia de Lisboa con miras a “producir un crecimiento más fuerte y más duradero y crear más empleo y de mejor calidad”. También en este escenario nace la iniciativa i2010 como sucesora de los planes eEurope de estímulo para la adopción de las tecnologías de la información y las comunicaciones, respaldando la estrategia de Lisboa. i2010: una sociedad de la información europea para el crecimiento y el empleo De esta manera, bajo el título “i2010: una sociedad de la infor bit 156 ABR.-MAY. 2006 51 GRETEL 2006. La iniciativa i2010. Desarrollo de la Sociedad de la Información en Europa, crecimiento y empleo Fuente: Actualización EITO 2005, en cooperación con IDC mación europea para el crecimiento y el empleo”9 la Comisión Europea lanzó el 1 de junio de 2005 su nueva iniciativa que recoge las directrices políticas y estrategias propuestas para el avance en el desarrollo de la sociedad de la información en Europa, con el fin de dar respaldo y reactivar los objetivos de Lisboa de creación de empleo y crecimiento sostenibles. Dado que el sector de las TIC viene caracterizándose por la progresiva desaparición de las fronteras entre los mercados, tradicionalmente separados, de las telecomunicaciones y del audiovisual, uno de los elementos clave de la estrategia i2010 es la integración de las políticas de sociedad de la información y medios audiovisuales, como primer y deseable paso hacia la convergencia política y como respuesta a la convergencia ya presente en la tecnología y en los mercados. Por último cabe destacar que a lo largo de 2006 debe llevarse a 52 bit 156 ABR.-MAY. 2006 cabo el proceso de revisión del marco regulatorio europeo vigente para las comunicaciones electrónicas. Los objetivos de este proceso son el incentivar la competencia, la inversión y la innovación, en línea con los objetivos de i2010. En concreto, i2010 establece tres prioridades que deben cumplirse antes del año 2010: la construcción de un Espacio único Europeo de la Información; el refuerzo de la innovación y de la inversión en el campo de la investigación en las TIC; y la consecución de una sociedad europea de la información basada en la inclusión. Un espacio europeo único de la información El primero de los objetivos de i2010 considera que en el contexto actual de convergencia de tecnologías digitales, la creación de nuevos contenidos, servicios y aplicaciones presenta grandes oportunidades de crecimiento económico y de creación de empleo10 para las regiones más dinámicas. Por este motivo, la UE debe aprovechar al máximo su potencial económico para favorecer la creación de una sociedad de la información que estimule el mercado común y que mejore la calidad de vida de los europeos. En este sentido, se propone la consolidación de un espacio europeo único de la información que deberá abordar cuatro retos: En primer lugar, la existencia de contenidos cada vez más ricos exige redes que permitan la transmisión de datos a tasas elevadas, por lo que se debe generalizar el acceso de banda ancha entre los ciudadanos. La protección de la propiedad intelectual es otro punto que cobra especial relevancia con la mejora de los contenidos digitalizados y, por lo tanto, el marco jurídico debe estar bien definido y velar por el respeto a los derechos de los creadores y de los usuarios para fomentar tanto la producción como el consumo de los contenidos. La interoperabilidad entre los distintos dispositivos y plataformas es de vital importancia para el impulso de la Sociedad de la Información, especialmente cuando afecta a la movilidad de servicios entre distintas plataformas. Por último, es imprescindible proporcionar a los usuarios seguridad en el uso de los nuevos servicios, así como garantizar la integridad de todas las acciones que realicen. Particularmente, en el caso de Internet, son numerosos los casos de fraude y de violación GRETEL 2006. La iniciativa i2010. Desarrollo de la Sociedad de la Información en Europa, crecimiento y empleo de la protección de datos. Además, la existencia de contenidos nocivos e incontrolados y los fallos ocasionados por la tecnología hacen necesario tomar nuevas medidas para mejorar la confianza de los usuarios en la red. Para lograr todo esto, el plan i2010 propone la revisión del sistema de normas y regulación para adaptarlo al entorno de la convergencia digital. Entre las principales propuestas, la Comisión actualizará los marcos reguladores de las comunicaciones electrónicas, revisará la Directiva sobre “Televisión sin fronteras”, analizará el acervo comunitario que afecta a los servicios de la SI y los medios de comunicación y promoverá una aplicación rápida y eficiente de los marcos actualizados. Refuerzo de la innovación y de la inversión Con respecto al segundo de los objetivos, los esfuerzos en investigación y desarrollo en el ámbito de las TIC tienen como objetivo principal producir innovaciones que permitan obtener un retorno de las inversiones de las empresas europeas. Partiendo de este criterio, se puede introducir el concepto de rendimiento de la I+D, entendido como la relación entre el esfuerzo realizado y el beneficio obtenido. El plan i2010 contempla también una mejora en el rendimiento de la investigación europea, y para ello propone diversas actuaciones. En primer lugar, se planea aumentar en un 80% el apoyo comunita- Fuentes: IDATE; OCDE rio a la investigación en TIC para el 2010 y se promoverán medidas similares en los estados miembros. Por otro lado, y tras el éxito de las convocatorias anteriores, se pondrá en marcha el Séptimo Programa Marco de investigación y el Programa de Competitividad e Innovación, para los que se recomienda un incremento del presupuesto de investigación en la prioridad TIC. En los nuevos programas se pondrá especial énfasis en los denominados “pilares tecnológicos”: las tecnologías del conocimiento, los contenidos y creatividad, las redes de comunicación avanzadas y abiertas, el software seguro y fiable, los sistemas embebidos y, por último, la nanoelectrónica. En este contexto aparecen también las plataformas tecnológicas promotoras de la investigación y prioridades estratégicas tecnológicas. En el área de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones ya están funcionado las plataformas tecnológicas NEM (Tecnologías Audiovisuales en Red), eMobility (comunicaciones móviles), ISI (Comunicaciones por Satélite), ARTEMIS (sistemas inteligentes), ENIAC (Microelectrónica) y NESSI (sistemas software)11. Otras acciones del nuevo plan tienen por objetivo incentivar la investigación para solucionar los puntos de estrangulamiento esenciales (como la seguridad o la interoperabilidad), definir medidas complementarias de fomento a la inversión privada en investigación e innovación en el ámbito de las TIC y orientar una política de negocios electrónicos adecuada para la rápida asimilación y adopción de las TIC, especialmente entre las PYMEs. Inclusión, mejora de los servicios públicos y calidad de vida El último de los objetivos tiene en cuenta que, para incrementar los beneficios sociales de esta iniciativa de creación de empleo y crecimiento económico, se prevén políticas para garantizar la inclusión y la cohesión social, y también medidas para mejorar los servicios públicos y la calidad de vida de los ciudadanos europeos. En la actualidad, una parte muy significativa de la población de la UE no tiene acceso a muchas de estas nuevas posibilidades, por lo que las políticas de la Comisión han de estar orientadas a lograr que los productos y servicios que ofrecen las TIC lleguen a todos los rincones de la UE, en especial a las regiones menos adelantadas. Fruto de esta situación, la Comisión ha publicado en 2005 unas orientaciones políticas sobre accesibilidad (e-accesibilidad) y cobertura de banda ancha. Igualmente, ha propuesto una iniciativa europea sobre la inclusión digital para 2008, donde se fomente la igual- bit 156 ABR.-MAY. 2006 53 GRETEL 2006. La iniciativa i2010. Desarrollo de la Sociedad de la Información en Europa, crecimiento y empleo dad de oportunidades y la capacitación en TIC, tratando de disminuir la brecha digital interna. Igualmente, los servicios públicos son esenciales para garantizar un bienestar social determinado, y la Comisión se propone promover servicios públicos basados en TIC más accesibles, transparentes y eficaces. En cualquier caso, las políticas de fomento de la sociedad de la información no solo deben mejorar las condiciones de acceso, sino también la adopción de las nuevas tecnologías por parte de la ciudadanía, por lo que la Comisión Europea promoverá para 2007 tres “iniciativas insignia” sobre las TIC y la calidad de vida, respondiendo a tres retos sociales: las necesidades de una sociedad que envejece, el transporte seguro y limpio, y la diversidad cultural. Conclusiones La iniciativa i2010 presenta las actuaciones que deberían situar a Europa en una posición privilegiada en términos de Sociedad de la Información, proporcionando a sus ciudadanos el acceso a nuevos servicios y aplicaciones y fomentando la adopción de estas tecnologías. Sin embargo, lo hace cuando ahora ya está claro que otras zonas del mundo nos han adelantado en diferentes áreas (banda ancha, crecimiento económico,...) y, por lo tanto, debería considerar las singularidades europeas para aprovecharlas. Así, en esta ocasión, las medidas propuestas son más realistas que las del plan eEurope (que pretendía convertir a Europa en la economía más dinámica del mundo). Sin embargo, hay que reconocer que las distancias entre el discurso de "Bruselas" y los Estados miembros aumentan en cuestiones como la consolidación de mercados únicos frente a la protección de los intereses nacionales (con diversos y recientes ejemplos al respecto). También en este contexto, la creación de un espacio europeo único de la información se enfrenta a un gran número de dificultades, desde el control de los contenidos, la protección de los usuarios / consumidores, incrementar la seguridad y confianza que estos perciben, hasta la gestión de los derechos de propiedad intelectual de manera eficiente. Asimismo, hay un desconocimiento sobre cómo tutelar los procesos de normalización tecnológica como medio para garantizar la interoperabilidad, sin frenar el dinamismo mostrado por la realidad tecnológica e industrial europea. Finalmente, en todo caso es necesario señalar que el acceso a la información, incluso dentro del ámbito europeo, presenta aún graves barreras de entrada. En este sentido, el objetivo de que los beneficios de los planes de acción alcancen realmente a “todos” los ciudadanos y tengan un impacto significativo en la mejora de su calidad de vida queda aun lejano y, en todo caso, las condiciones preexistentes se traducen todavía en la sociedad de la información. • Notas 1 Copyright 2006 Grupo GRETEL. Algunos derechos reservados. Este artículo se distribuye bajo la licencia Reconocimiento-CompartirIgual 2.1 de Creative Commons, disponible en http://creativecommons.org/licenses/by-sa/ 2.1/es/legalcode.es. 2 Según datos de la propia Comisión, las tecnologías de la información y la comunicación contribuyeron con una cuarta parte del crecimiento del PIB de la UE y el 40% del crecimiento de la productividad entre 1995-2000. 3 Comunicación sobre una iniciativa de la Comisión para el Consejo Europeo extraordinario de Lisboa los días 23 y 24 de marzo de 2000. COM (1999) 687 final: “eEurope: Una sociedad de la Información para todos”. Disponible en http:// europa.eu.int/information_society/eeurope/ 2002/news_library/pdf_files/initiative_en.pdf 4 La iniciativa eEurope fue lanzada por la Comisión Europea en diciembre de 1999 con el objetivo de alinear los objetivos europeos. Como complemento, la Comisión presentó en enero de 2002 una Comunicación sobre “Estrategias para la creación de empleo en la sociedad de la información”. 5 COM (2002) 263 final. Bruselas, 28.5.2002. Disponible en http://europa.eu.int/information_ society/eeurope/2002/news_library/docu ments/eeurope2005/eeurope2005_es.pdf 6 Estrategia de Lisboa de 2000 sobre la creación de empleo. En ella ya se plantea el reto tecnológico como solución a la creación de empleo y el crecimiento económico. Se apuesta por una sociedad basada en el conocimiento, y en la que la I+D actuara como impulso hacia la competitividad. Véase http://europa.eu.int/scadplus/ leg/es/cha/c10241.htm 7 “Europa está muy lejos de lograr el potencial de cambio que presenta la estrategia de Lisboa. Aunque no se ponen en cuestión ni el diagnóstico ni las soluciones, es un hecho que no se ha avanzado lo suficiente.” Véase la Comunicación al Consejo Europeo de primavera. Trabajando juntos por el crecimiento y el empleo. Relanzamiento de la estrategia de Lisboa. COM(2005) 24 final. Bruselas 02.02.2005. Disponible en http://europa.eu.int/eur-lex/lex/LexUriServ/ site/es/com/2005/com2005_0024es01.pdf Véase también el informe final elaborado por el Grupo de Alto Nivel de Expertos Independientes, presidido por Mr. Wim Kok , disponible en http://europa.eu.int/growthandjobs/pdf/kok_re port_es.pdf 8 Según el Information Society Benchmarking Report. Disponible en http://europa.eu.int/ information_society/eeurope/i2010/docs/benc hmarking/051222 Final Benchmarking Report.pdf 9 COM (2005) 229 final. Comunicación de la Comisión Europea. Disponible en: http://europa.eu. int/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!pr od!DocNumber&lg=es&type_doc=COMfinal& an_doc=2005&nu_doc=229 10 Según el informe del “European Information Technology Observatory” (EITO) 2005, se prevé que los mercados de contenidos se tripliquen de aquí a 2008 en Europa occidental, y se multipliquen por diez en el caso del consumo. 11 En España, tras la iniciativa del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio de promover las Redes de Excelencia Tecnológica.