 El sistema comenzó a instalarse en 1991 y, actualmente existen en
torno a 255.000 líneas TRAC repartidas entre Galicia (81.200), Andalucía (39.100),
Castilla León (30.800), Comunidad Valenciana (22.500) y Cataluña (12.000), así como en
otras regiones.
La extensión del servicio telefónico en el medio rural, ya contemplada desde 1946 en el
Contrato de Telefónica con el Estado, ha sido objeto de una singular regulación
gubernamental que ha ido encauzando acciones cada vez más concretas a desarrollar por
Telefónica, desde el año 1978. A finales de 1987, se elaboró el Plan de Extensión de
Telefonía Rural para su aplicación en el período 1988-1991. Después de finalizar este
período, comenzó una nueva etapa cuya fuente normativa sería el Plan Nacional de
Telecomunicaciones (PNT), con nuevas exigencias de calidad y aplicación de nuevas
tecnologías, especialmente la telefonía de acceso celular, que permitiría en el
desarrollo del Plan operacional 1993-1996 alcanzar la universalidad del servicio básico
telefónico.
La reducida capacidad de comunicación de datos del sistema TRAC (2.400 bps) y el auge de
Internet está forzando su sustitución a fin de ofrecer a los usuarios de entornos
rurales de difícil acceso una velocidad adecuada de transmisión de datos que permitiera
la conexión a Internet con calidad suficiente. Sin embargo, los últimos meses han sido
testigos de excepción de numerosas noticias en los medios de comunicación en los que se
comentaba la próxima sustitución del sistema y las posibles opciones tecnológicas, de
regulación y de mercado que se estaban barajando.
¿Cuáles han sido las razones que han hecho que se acelere el proceso de sustitución del
sistema? Desde nuestro punto de vista, existen cinco motivos por los que se esté
produciendo en este momento ese intento de cambio:
• El fuerte incremento de la penetración de Internet. La aparición de las tarifas
planas de telefonía ha popularizado, si cabe aún más, el acceso a Internet; esto ha
acentuado las protestas de los más de 255.000 usuarios del sistema TRAC que se sienten
discriminados puesto que no pueden acceder a Internet con la misma velocidad a la que
acceden el resto de los abonados de telefonía fija de España.
• La apuesta que se está haciendo desde el Gobierno (Plan Info XXI) y desde la
Unión Europea (Iniciativa eEurope) por extender el desarrollo de la Sociedad de la
Información; esto implica que los numerosos beneficios socioeconómicos de las
tecnologías de la información y las comunicaciones lleguen a todos los ciudadanos,
incluyendo a aquellos que viven en zonas remotas alejadas de las grandes áreas urbanas.
• La madurez de tecnologías alternativas que pueden sustituir el anticuado sistema
analógico TRAC con las suficientes garantías (aumento de la capacidad de transmisión,
calidad del servicio); éste es el caso de las tecnologías móviles GPRS, CDMA (utilizado
en UMTS) o las redes de acceso fijo inalámbrico LMDS.
• La inminente aprobación de un nuevo marco regulatorio en la Unión Europea que
sustituirá al vigente, en particular la nueva directiva de servicio universal. La novedad
que aporta esta nueva directiva es que se incluye por primera vez el acceso a Internet con
“capacidad de transmisión suficiente para permitir el acceso funcional a
Internet” dentro del servicio universal. Esta gran novedad ha sido la razón
principal de que la actualización del sistema TRAC sea necesaria no sólo debido a
cuestiones tecnológicas o de desarrollo de la sociedad de la información, sino desde el
hecho ineludible de actualizar el actual marco regulatorio español a las nuevas
directivas, en particular a la de servicio universal.
• Asimismo, la telefonía móvil automática analógica en la banda de 900 Mhz.
(banda que utiliza el TRAC), se extinguirá progresivamente al considerarse prioritaria la
disponibilidad de frecuencias para otros servicios. Por todo ello se liberarán
progresivamente la mencionada frecuencia hasta la extinción de este servicio, conforme a
las necesidades existentes y en todo caso, dicha liberación deberá ser efectiva antes
del 1 de Enero de 2007, fecha establecida para su extinción. Esta circunstancia es otro
elemento añadido que apremia a buscar una solución razonable para la sustitución del
TRAC.
CÓMO UBICAR EL NUEVO SERVICIO
Existen muchos interrogantes respecto a cómo sustituir el TRAC, tanto desde un punto de
vista técnico, como desde el punto de vista del marco regulatorio sobre el que se
desarrollará la nueva alternativa, así como de las vías de financiación para desplegar
las infraestructuras.
Cuestiones técnicas:
• ¿Qué tecnología de acceso podría ser utilizada? Hay varias tecnologías que
pueden ser apropiadas desde el punto de vista de las inversiones necesarias y las
prestaciones que ofrecen. De hecho, tanto las tecnologías móviles digitales de última
generación como las tecnologías de acceso inalámbrico fijo pueden ser buenas opciones
para sustituir al TRAC. En cualquier caso, siguiendo el principio de neutralidad
tecnológica, no se debería obligar a ningún operador a utilizar una tecnología en
detrimento de otra porque esta decisión debe de ser tomada por el propio operador, de
acuerdo a sus criterios.
• ¿Qué velocidad de transmisión de datos mínima se debería establecer? Esta
puede ser una buena oportunidad para extender el desarrollo de la sociedad de la
información en España, el cual, hoy por hoy, es un objetivo político de primer nivel.
Dado el exitoso papel que está teniendo el ADSL en la extensión de la sociedad de la
información en las áreas urbanas, el Gobierno no debería renunciar a planteamientos
ambiciosos, promoviendo, a través de la regulación, una velocidad de acceso que
intentase alcanzar a la de la red telefónica fija en este entorno.
• ¿Se integrará la antigua plataforma TRAC de voz con la nueva plataforma avanzada
de datos? No parece lógico, desde el punto de vista técnico, que coexistan dos
plataformas separadas, una de voz (y analógica) y otra de datos (y digital). Su
integración facilitaría la prestación de los servicios a los usuarios, ya que pensemos
en los potenciales problemas que podrían surgir en caso de que fueran dos operadores
diferentes quienes prestaran el servicio sin olvidar que Telefónica es el prestador del
servicio universal hasta el año 2006.
Cuestiones regulatorias:
• ¿Qué marco regulatorio se establecerá para prestar el nuevo servicio (servicio
universal, otras obligaciones de servicio público, ...)? Este es un aspecto fundamental
porque determina las condiciones con las que el operador u operadores van a prestar este
nuevo servicio sustitutorio del TRAC. En caso de que se pretenda prestar de acuerdo al
actual marco regulatorio de la Ley General de Telecomunicaciones, las opciones posibles
estarían bajo el paraguas bien del servicio universal, bien en otras obligaciones de
servicio público o en libre concurrencia, sin olvidar tener en cuenta que el nuevo marco
regulatorio europeo deberá ser traspuesto, como muy tarde, a lo largo del 2003.
• ¿Qué operadores prestarán el servicio? Aunque Telefónica es el operador que
presta actualmente el servicio universal, no hay que descartar la posibilidad de
operadores interesados en la prestación del servicio sustitutorio o en el despliegue de
las infraestructuras necesarias, teniendo en cuenta posibles subvenciones que pudieran
existir, o la propia política de los operadores a la vista de las posibilidades que
proporciona el marco regulatorio.
• Espectro concedido para la prestación del servicio. Dado que lógicamente se
utilizarán tecnologías inalámbricas para la prestación del servicio, el espectro
necesario se presenta como una cuestión básica. Supongamos el caso de que se utilice la
misma banda de frecuencias que actualmente se usa (banda de Moviline), Telefónica u otros
operadores podrían desplegar su solución tecnológica sobre dicha banda. En caso de que
esa banda se adjudicara para otro tipo de servicios (nuevas licencias de telefonía móvil
o la asignación de dicha banda entre los operadores de telefonía móvil actuales), el
MCyT debería conceder nuevo espectro a aquellos operadores que desplegaran
infraestructura o, en su caso, al prestador del futuro servicio, cabe señalar en ese
sentido, que el propio MCyT en el proceso previo al concurso de las licencias de radio de
3,5 Ghz. (manifestación de interés por parte de los operadores) ya indicaba la reserva
de canalizaciónen dicha banda para futuras necesidades del Servicio Universal. Como
última opción, la solución posible sería utilizar las bandas de frecuencia que ya
poseen otros operadores, como los de LMDS.
Cuestiones económicas:
• ¿Cómo será la financiación del servicio? Partiendo de la hipótesis de que el
servicio podría ser deficitario, es necesario plantear qué herramientas permitirían
financiar el proyecto e, incluso, qué recursos se podrían barajar para que se
convirtiera en atractivo. En este caso juegan un importante papel el Fondo Nacional para
la Financiación del Servicio Universal, que correspondería a una regulación del nuevo
servicio sustitutorio del TRAC como servicio universal, así como otros fondos empleados
para mejorar las infraestructuras de las regiones desfavorecidas (Fondos Estructurales,
esencialmente de la UE) o para el desarrollo de la innovación tecnológica (PROFIT de la
Administración española).
Esto pasa asimismo porque se clarifique de una vez por todas, los asuntos pendientes sobre
la prestación del Servicio Universal, tales como: razonabilidad, sistema contable y de
cálculo de costes, fondo del servicio universal (criterios de aportación y reparto),
etc.
LAS OPCIONES REGULATORIAS
La prestación actual de los servicios cubiertos por el sistema TRAC está amparada por la
Ley General de Telecomunicaciones y por su Reglamento de desarrollo del servicio
universal. En particular, en la Disposición Transitoria Tercera de ambos documentos; se
establece que Telefónica es considerada, a efectos de la prestación del servicio
universal, y hasta el 31 de diciembre de 2005, el operador inicialmente dominante en el
mercado de telefonía fija. También se establece que a lo largo de 2005 se determinará
si Telefónica conserva esa consideración en cada ámbito territorial.
Para regular el nuevo servicio, el Estado podría o bien modificar el actual marco
regulatorio sin necesidad de trasponer las nuevas directivas, o bien transponer las nuevas
directivas europeas al marco regulatorio, desarrollando por tanto unas nuevas “reglas
de juego”. En los apartados siguientes se comentan las posibles opciones regulatorias
considerando la hipótesis de que el regulador, para conseguir el objetivo de prestar el
servicio de Internet con “calidad suficiente para permitir un acceso funcional a
Internet”, tan sólo pretende modificar el actual marco, sin trasponer las nuevas
directivas.
El nuevo servicio sustitutorio regulado como servicio universal
La primera opción en lo referente a la regulación del nuevo servicio sustitutorio del
TRAC sería la correspondiente a la utilización del concepto servicio universal. Esta
opción, en principio, es la más lógica porque estaría en sintonía con la nueva
directiva de servicio universal que, tarde o temprano, será traspuesta en España, y
además se corresponde con el marco regulatorio que actualmente se utiliza para prestar
servicios mediante TRAC. Para ello, sería necesario realizar modificaciones al Reglamento
de Servicio Universal, debido a que sería necesario introducir al menos las
características principales del servicio de Internet que se pretende ofrecer. En caso de
que se modificara dicho reglamento, habría dos opciones diferentes: continuar imponiendo
a Telefónica la prestación del nuevo servicio, para lo cual el regulador se seguiría
amparando en la Disposición Transitoria Tercera del Reglamento, o bien, permitir a otros
operadores que prestaran dicho servicio, para lo cual debería modificar o desarrollar la
actual legislación.
Ante la situación de que sean otros operadores los que quieran prestar dicho servicio
universal2, sería conveniente resolver además de los aspectos antes señalados, otros
como: demarcaciones que se establecerían (nacional, regional, etc.), procedimiento de
adjudicación utilizado, condiciones impuestas a los operadores ganadores, el operador que
prestaría el servicio en caso de que se quedara desierta alguna demarcación y
financiación del servicio (Fondo Nacional para la Financiación del Servicio Universal).
El nuevo servicio sustitutorio regulado como parte de otras obligaciones de servicio
público (art. 42 lgt y Reglamento del su)
La segunda opción regulatoria no vendría dada bajo el ámbito del servicio universal,
sino por las obligaciones de servicio público a las que hace referencia el artículo 42
de la Ley General y del Reglamento del SU. Según este artículo, el Gobierno ”podrá
imponer otras obligaciones de servicio público a los operadores (...) previo informe de
la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, por razones de cohesión territorial o
de extensión del uso de nuevos servicios”.
Para ello, dado que no existe normativa que establezca las condiciones aplicables a los
operadores que podrían ofrecer sus servicios por esta vía, sería necesario desarrollar
adecuadamente dicho artículo 42 por vía reglamentaria u otro mecanismo similar. Dicho
reglamento debería contemplar aspectos tales como: posibles demarcaciones que podrían
establecerse para la prestación del servicio, número de operadores por demarcación,
condiciones impuestas a los operadores e, incluso, financiación disponible.
El nuevo servicio sustitutorio regulado dentro de la libre competencia
La última opción sería la prestación del servicio en libre competencia. En este caso,
los operadores mejor posicionados para prestarlo serían los de LMDS y/o telefonía
móvil.
Por otro lado, los operadores podrían acudir a diversas vías de financiación (PROFIT,
Fondos Estructurales, etc. ) que compensaran las grandes inversiones iniciales.
Convendría sin embargo, plantearse la necesidad de establecer algún mecanismo en caso de
que se diera la situación de que en alguna demarcación no existiera ningún operador
interesado en prestar el servicio. En ese caso, sería necesario acudir a alguna de las
dos vías anteriormente comentadas (servicio universal o artículo 42) ya que la nueva
directiva de servicio universal obliga a que todos los ciudadanos dispongan de una
conexión a Internet con calidad suficiente.
En el diagrama se esquematizan las tres opciones posibles. El resultado final de este
proceso de decisión es el operador u operadores que prestan el servicio, bien de manera
forzada (vía servicio universal o art. 42), bien de manera voluntaria (potencialmente,
todos aquellos operadores con el título habilitante necesario para prestar el servicio).
LA CONSULTA PÚBLICA DE LA DGTTI
El 31 de julio de 2001, la Dirección General de Telecomunicaciones y Tecnologías de la
Información realizó una consulta pública a todos los operadores de redes y servicios de
telecomunicaciones autorizados para prestar el servicio telefónico fijo disponible al
público y/o para explotar las redes públicas de telecomunicaciones. En dicha consulta se
les preguntaba sobre su interés en “asumir el compromiso de facilitar a los actuales
abonados TRAC que lo solicitasen una conexión a la red de telefonía fija que ofrezca al
usuario la posibilidad de transmitir datos para acceder a Internet a velocidades similares
a las que disponen el resto de los usuarios”. Las condiciones generales impuestas
eran:
• Calendario: El proceso de sustitución del TRAC debía estar concluido el 1 de
enero de 2006, debiendo alcanzar el 60% antes del 1 de enero de 2004.
• Condiciones de explotación:
– Las condiciones económicas aplicables a los usuarios debían ser las mismas que
las que se aplican al operador dominante en relación a la conexión a la red y la
prestación del servicio telefónico fijo.
– Al operador designado se le asignarían las frecuencias necesarias de acuerdo a lo
previsto en el CNAF.
– Podrían utilizarse fondos FEDER procedentes del Programa Operativo “Sociedad
de la Información” en las zonas Objetivo 1. En teoría podría obtenerse hasta un
máximo del 50% de la inversión en dichas zonas.
Como vemos, de la lectura del texto de la consulta parece derivarse que el regulador
estuviese analizando la solución que hemos denominado de “nuevo servicio en régimen
de libre competencia”. Sin embargo, rápidamente se observaron las dificultades de
esta aproximación, ya que su alcance está de por sí limitado al ámbito de las
infraestructuras de rentabilidad muy dudosa salvo que dicha infraestructura sea utilizada
por Telefónica para la prestación del servicio universal.
En términos estrictamente regulatorios y de competencia la sustitución del TRAC se
apoyaría básicamente en el concepto de servicio universal y, por tanto, difícilmente se
le podría imponer al operador responsable del servicio universal condiciones de
utilización de una infraestructura de un tercero que no le garantizara la integridad de
la prestación del servicio.
Rizando el rizo, en la actualidad se pretende instrumentar una extraña combinación de
las tres soluciones indicadas. Telefónica, para proporcionar a sus clientes TRAC el
acceso a Internet y para cumplir en el futuro los compromisos derivados de la prestación
del servicio universal, sacaría a licitación pública la construcción y operación de
una red de acceso (en su mayor parte basada en acceso radioeléctrico fijo en 3,5 GHz);
ello permitiría que el operador de infraestructuras accediese a la financiación
comunitaria. Esta opción; es de difícil encaje si se pretende instrumentar de una forma
impositiva ya que esto iría en contra de la propia regulación del servicio universal,
entre otras.
La solución se nos antoja compleja y difícil de implantar.
CONCLUSIONES
El Gobierno, a través de los organismos que posee para regular el sector de las
telecomunicaciones, no puede dejar pasar la oportunidad que se le presenta para poner a
España en cabeza en cuanto al despliegue de redes de acceso a Internet en áreas rurales
de difícil acceso. Ello implica proporcionar a estas áreas geográficas unas
prestaciones similares a las proporcionadas mediante red telefónica fija; de esta manera
se acabaría con un desequilibrio injusto de los últimos años, en los que 255.000
usuarios no pueden conectarse a Internet con la calidad suficiente y, por tanto, no
disfrutar de los beneficios de la sociedad de la información.
Es muy importante que se plantee sin colisiones el marco regulatorio en el que se debe
desarrollar la sustitución del TRAC; estando a la vista la entrada en vigor de un nuevo
marco de regulación europeo, en donde, a través de la directiva de servicio universal,
este problema quedaría perfectamente resuelto, cualquier nueva medida dispositiva
nacional que no estuviera en sintonía con el espíritu y la letra de la directiva se
encontraría con rechazos que no harían más que retrasar la implantación del nuevo
servicio en detrimento de los usuarios rurales, sin olvidar que cualquier norma
relacionada con el desarrollo de la sociedad de la información se debe elevar previamente
a consultas ante la Comisión Europea.
Consecuentemente, y ya que estamos ante un objetivo más amplio que la propia prestación
del Servicio Universal (búsqueda de fondos estructurales, impulso de nuevas tecnologías
y participación de otros agentes del sector en la prestación del nuevo servicio
universal, anticipación al necesario desarrollo reglamentario, etc.), consideramos que la
vía de actuación debería ser doble:
• Por una parte, y desde la óptica regulatoria, la Administración debería
proseguir lo que es la completa definición de los aspectos pendientes en la actual
prestación del servicio universal y el inicio del desarrollo reglamentario derivado de la
nueva legislación Comunitaria.
• Por otra, debería dejar a la libre negociación de las partes el análisis de las
distintas opciones de cooperación y la viabilidad de ellas, siempre en un contexto que
respete las reglas del mercado y de la competencia, limitándose el papel de la
Administración al establecimiento de un marco general de actuación en el que se
desenvuelvan estas negociaciones (fechas, objetivos deseables, etc.), actuando
principalmente como elemento dinamizador en aquellas actuaciones que necesariamente
requieran de su concurso y asegurando que éstas posibiliten una coherencia con el
desarrollo reglamentario anteriormente aludido.
De todo lo expuesto se deduce que el problema no es tanto “el qué hacer”, algo
en lo que existe un consenso generalizado en el sector y en la propia sociedad, sino el
“cómo hacerlo”.
En ese sentido el MCyT debe sopesar cuidadosamente las distintas alternativas existentes,
facilitando, y poniendo sobre la mesa para negociar, aquella que posibilite satisfacer una
importante y legítima demanda social a través de una solución con solvencia
contrastada, tanto en el plano tecnológico y financiero como en el de servicio.
|
