El servicio universal en la nueva legislación europea1 

Por ello la necesidad de liberalizar el sector se enfrentó al recelo de, en adelante, no poder imponer las obligaciones de servicio público que, si bien con eficacia diversa, los antiguos monopolios nacionales habían venido cumpliendo. El servicio universal es la figura que surge para trasladar al entorno liberalizado esa preocupación por asegurar a los ciudadanos unas telecomunicaciones dignas y asequibles.
Cada opinión sobre el servicio universal es el reflejo de una concepción más amplia acerca de cuál deba ser la intervención del Estado en el sector y en la economía en general. Esta carga ideológica ha hecho del servicio universal una de las figuras más controvertidas en el nuevo marco regulador de las telecomunicaciones en todo el mundo y, cómo no, también en la Unión Europea. Por ello en la llamada “Revisión de 1999”, que está ahora culminándose, volvía a ser uno de los puntos abiertos a la polémica.

La regulación actual del servicio universal
La historia del servicio universal en la Unión Europea se había iniciado en otra “Revisión”: en la de 1992, que hacía un repaso a la situación del sector tal y como se encontraba tras el desarrollo de las medidas propuestas en el primer Libro Verde sobre telecomunicaciones.
La sintonía inicial de Comisión y Consejo parecía hacer pensar que la regulación del concepto iba a concretarse con rapidez. Sin embargo, y pese a que su envergadura es suficiente como para merecer un tratamiento independiente, avanzó lentamente a la sombra de otros desarrollos llegando a las puertas de la fecha mágica de la liberalización dispersa e incompleta.
La Directiva de instauración de plena competencia1 define las empresas a las que pueden imponerse obligaciones de servicio universal (exclusivamente aquellas que suministren redes públicas de telecomunicaciones) y los criterios generales para el reparto de cuotas (la asignación, tanto si se trata de un sistema de cánones suplementarios o de un fondo de servicio universal, se ha de hacer con arreglo a criterios objetivos y no discriminatorios y de conformidad con el principio de proporcionalidad).
La Directiva de interconexiónii da la definición definitiva de servicio universal: conjunto mínimo definido de servicios de una calidad determinada accesible a todo usuario con independencia de su localización geográfica y, a la vista de las condiciones nacionales específicas, a un precio asequible. Uno de los anexos establece unos principios generales para el cálculo del coste: “el coste de las obligaciones de servicio universal se determinará calculando la diferencia entre el coste neto que para un organismo tiene el operar con obligaciones de servicio universal y el correspondiente a operar sin dichas obligaciones”.
Por último, la Directiva de adaptación de la oferta de red abierta a la telefonía3 dedica su capítulo II a la “prestación de un conjunto definido de servicios que se pueden financiar en el contexto del servicio universal”. Es decir, se deja para esta tercera directiva la concreción de los servicios, paso que se antoja hubiera debido ser previo a los ya dados, pues difícilmente se puede calcular un coste o asignar unas cuotas a partir de la definición genérica. Quedan incluidos en el servicio universal una conexión a la red de telefonía fija que permita a los usuarios efectuar y recibir llamadas nacionales e internacionales para transmisión de voz, fax y/o datos, el servicio de guías y los teléfonos públicos de pago.
Este primer diseño europeo del servicio universal dejó a los países miembros la tarea de adaptación de sus ordenamientos internos y, la no menos importante, hasta el punto de que en muchos es un tema aún no definitivamente resuelto, de decidir cómo se organiza en la práctica.

La propuesta de directiva COM(2000) 392
La Comisión afronta la revisión del servicio universal en una propuesta de directiva4 que se ocupa del servicio universal pero también de varias otras cuestiones: los derechos de los consumidores y usuarios de redes y servicios de comunicaciones electrónicas, incluida la garantía de interoperabilidad de los equipos de consumo que se utilizan para la prestación de servicios de televisión digital, y la disponibilidad de líneas arrendadas allí donde este tipo de servicios no se presta en competencia.
La primera novedad que advertimos en esta propuesta de directiva es precisamente su existencia, es decir, el hecho (novedoso) de que la regulación referida al servicio universal se reúna en un único documento. La Comisión parece querer enmendar su forma de hacer anterior, en que fue definiendo el servicio universal aquí y allá, muchas veces en normas sin el rango adecuado (comunicaciones).
Desde luego, nadie esperaba que la definición genérica del servicio universal se alterara y así el artículo 3 lo define como la prestación de una serie de servicios “con una calidad especificada, a disposición de todos los usuarios en su territorio [el de un Estado concreto], con independencia de la situación geográfica y, en función de las circunstancias nacionales específicas, a un precio asequible”. Es una expresión prácticamente idéntica a la que aparece en la Directiva de interconexión de 1997.
El interés recaía de nuevo en conocer el contenido concreto que se diera a los términos abiertos (calidad especificada, precio asequible) pero, sobre todo, en saber si variaban las condiciones y modalidades de financiación y, muy especialmente, el tema clave de esta revisión era la posible redefinición del alcance para dar cabida a nuevos servicios de banda ancha.
Y no ha sido así. En este primer trámite la Comisión sólo ha consentido en unir a la tradicional conexión telefónica la condición de que, aparte de fax, permita “transmisiones de datos a velocidades suficientes para acceder a Internet”.
En el resto de servicios las obligaciones casi no han variado. Siguen considerándose dentro del servicio universal las guías (ya sean impresas o electrónicas) y los servicios de información sobre números de abonado, así como una adecuada oferta de teléfonos públicos de pago.
Dejando a un lado el alcance, tampoco hay novedades importantes en el resto de características que completan la definición del servicio universal aunque en algunos casos sí se añaden matices nuevos. Hacemos un repaso:
– Se refuerzan las medidas en favor de los usuarios discapacitados o con necesidades sociales especiales al permitir a los Estados la adopción de medidas para que “también puedan beneficiarse de la capacidad de elección de empresas y prestadores de servicios de que disfruta la mayoría de los usuarios”.
– Respecto a la asequibilidad de los servicios, las autoridades nacionales de reglamentación tienen la obligación general de supervisión de las tarifas y la facultad de imponer tarifas especiales dirigidas a personas con rentas bajas o necesidades sociales específicas. También se permite la imposición de tarifas comunes para la totalidad del territorio. Se pone además el acento en la mejora del control de los gastos por parte de los usuarios.
– Los controles de calidad de los servicios prestados por los operadores designados se medirán de acuerdo a los parámetros especificados en la norma ETSI EG 201 769-1.
El otro punto candente en la Revisión era el de la operación práctica: designación de los operadores encargados de la prestación del servicio universal, cálculo de los costes netos y modalidades de compensación si fuera necesaria. Tampoco aquí ha habido grandes movimientos desde las posiciones actuales:
– Una o varias empresas podrán ser designadas para que presten los servicios incluidos en el servicio universal permitiéndose segmentaciones por servicios o geográficas. El mecanismo de designación debe seguir siendo, cómo no, eficaz, objetivo y transparente.
– Se permiten las licitaciones y subastas. De no recurrir a la subasta habrán de utilizarse métodos de cálculo del coste neto, de conformidad con lo dispuesto en el anexo IV que vuelve a la tradicional “diferencia entre el coste neto que para un organismo tiene el operar con obligaciones de servicio universal y el correspondiente a operar sin dichas obligaciones”.
– Será posible introducir un mecanismo de compensación con cargo a los presupuestos generales. Por supuesto, de no asumir directamente el coste, el Estado ha de recurrir a un mecanismo de reparto que será “administrado por un órgano independiente de los beneficiarios, bajo el control de la autoridad nacional de reglamentación”. Aunque la frase no sea demasiado clara, una referencia explícita al fondo en el siguiente punto parece indicar que el fondo es el único método permitido y que por tanto deja de estar autorizada la recuperación de los costes mediante la imposición de suplementos sobre las tarifas de interconexión.
– Es evidente que la transparencia en el cálculo del coste y de los mecanismos de reparto sigue siendo una exigencia y el artículo 14 dedica sus tres párrafos a especificar medidas para salvaguardar la transparencia.
Por último el artículo 15 establece un mecanismo de revisión del alcance del servicio universal “a la luz de la evolución social, comercial y tecnológica”. Desde la primera vez en que se introdujo el concepto del servicio universal se ha reconocido que es un concepto dinámico necesitado de constante revisión. Por tanto, no hay nada nuevo en la concepción del artículo sino en la institucionalización del mecanismo previsto y en la fijación de una fecha concreta (dos años desde la entrada en vigor de la directiva).

Primera lectura parlamentaria
La Presidenta del Parlamento remitió la propuesta de directiva a la Comisión de Asuntos Jurídicos y Mercado Interior. La Comisión de Industria, Comercio Exterior, Investigación y Energía, a la que se había solicitado opinión, intervino en la elaboración del informe con arreglo al procedimiento Hughes reforzado.
No existen graves desacuerdos. El ponente expresa en la Exposición de motivos que “la propuesta de la Comisión adopta el enfoque adecuado al optar por una conexión básica sencilla como nivel apropiado para el servicio universal obligatorio, aunque con puntos de revisión claramente definidos” y formula por tanto sus propuestas “para clarificar las obligaciones, y también para centrar la propuesta en las futuras condiciones del mercado”.
Tres son las enmiendas de mayor calado:
– Se propone sustituir la condición original de “velocidades suficientes para acceder a Internet”, por “disponer de un acceso efectivo a Internet” indicando, a modo de criterio a seguir, que “los Estados miembros tendrán en cuenta las tecnologías imperantes al fijar estas velocidades”.
– Se añade a los presupuestos generales, como fuente de financiación pública, “cualquier otra fuente de financiación (como las loterías o las subastas de frecuencias)”; además posibilita afrontar el coste compartiendo financiación pública con mecanismos de reparto entre los agentes del sector.
– Se abre la puerta a la ampliación no sólo a la banda ancha sino a los sistemas móviles estableciendo en la revisión el examen de la evolución tecnológica “concretamente en materia de movilidad y alta velocidad”.
El Informe fue aprobado y convertido en dictamen5, en primera lectura, en la reunión celebrada el 13 de junio con unanimidad en el voto.

Adopción de la posición común por parte del Consejo
El Consejo de Transportes y Telecomunicaciones llegó a un primer acuerdo político el 27 de junio sobre un texto del proyecto de directiva de referencia, con vistas a la adopción de una Posición común. Los trabajos prosiguieron hasta la adopción de la Posición común el 17 de septiembre6.
El título del capítulo pasa a ser “Obligaciones de servicio universal, incluidas las obligaciones sociales”. El acuerdo con la propuesta inicial es bastante evidente.
En la Posición común se dice “transmisiones de datos a velocidades suficientes para acceder de forma funcional a Internet” y se inserta un prolijo considerando explicativo en que, en definitiva, se propugna flexibilidad para que los Estados miembros decidan.
Por otra parte, el Consejo acepta la inclusión de la referencia a subastas y loterías, aunque enviándola a un considerando, y también los mecanismos mixtos de financiación. Asimismo consiente en considerar la movilidad a la hora de afrontar la revisión, añadiendo que se tengan en cuenta las tecnologías más habitualmente utilizadas.

Segunda lectura parlamentaria
El calendario de la segunda lectura en el Parlamento se prolongaba durante el mes de noviembre con votación en la Comisión de Asuntos Jurídicos y Mercado Interior el día 27 y ya en el pleno el 12 de diciembre.
La segunda lectura7 introduce en la Posición común del Consejo variaciones mínimas referidas a los usuarios con discapacidad. No se hace ninguna enmienda en los puntos sobre los que parecía existir alguna polémica, aceptando finalmente el adjetivo "funcional".
Ante posturas tan próximas, lo absolutamente previsible es que el Consejo dé su visto bueno al documento y la directiva sea aprobada en breve, probablemente en el primer Consejo que se celebre bajo presidencia española de la Unión en el primer semestre de 2002.

Comentarios del GRETEL
La regulación del servicio universal no puede olvidar cuestiones operativas de importancia. La nueva directiva llega cuando no se ha resuelto definitivamente la implementación de las precedentes. España es uno de los países en que las reglas que rigen el servicio universal "tradicional" no han sido establecidas de una forma clara y definitiva, transmitiendo una sensación de provisionalidad y de oportunidad.
Plagado de términos “abiertos” cuya concreción a través del principio de subsidiariedad corresponde a los Estados miembros, el marco anterior cobija situaciones nacionales heterogéneas. Si bien pueda ser complicado (y hasta contraproducente) fijar valores o fórmulas concretos lo cierto es que el margen de maniobra se ha demostrado demasiado amplio. A muchos de estos conceptos se les ha dado una solución teórica elegante pero muy difícil de llevar a la práctica con rigor.
Y el problema no está sólo en la imagen final de disparidad entre países sino en los propios procesos que han conducido a cada situación. El necesario recurso a la interpretación consiente formas de actuación poco regladas. Piénsese en la evaluación del “coste neto”: mucho más cerca de la política que de las matemáticas económicas, su determinación se ha convertido a menudo en un arma en la negociación global del Estado con los operadores, en especial con el dominante.
Esta experiencia debería haber enseñado que son necesarias definiciones “menos holgadas” o bien, alternativamente, soluciones más independientes de juicios particulares y de informaciones reservadas. Insistiendo en el ejemplo anterior, si la fórmula del coste neto se hace casi inmanejable, parece mejor recurrir a la subasta que, además, asegura mayor seguridad jurídica para los actores implicados puesto que conocen a priori el coste que habrán de afrontar (por supuesto, siempre que el “realismo presupuestario” se siga imponiendo a los criterios de eficiencia económica y la financiación continúe obteniéndose dentro del propio sector).
Sin embargo, la nueva directiva insiste en su función de marco vagamente genérico acumulando, de nuevo, conceptos interpretables (calidad especificada, precio asequible, adecuada oferta, conexión funcional...) y directrices huecas (“mecanismo eficaz, objetivo y transparente” o “a la luz de la evolución social, comercial y tecnológica”). No parece difícil, por tanto, predecir cuál será el resultado de su aplicación interpretado desde la perspectiva de una política europea unificada.
Dejando bien sentado lo anterior, la verdadera controversia de fondo acerca del servicio universal se centra en decidir si el concepto cubre otros servicios y, desde luego, cómo se afronta (y se paga) esta intervención.
No es algo nuevo. El debate sobre cuál debe ser la extensión de su alcance se viene desarrollando en la Unión Europea desde que se habla por primera vez del servicio universal de telecomunicaciones. De hecho, los guiños a la ampliación a un acceso de banda ancha salpican muchos documentos comunitarios, incluso previos a la primera regulación del concepto.
En la propuesta de nueva directiva se ha dado un mínimo paso adelante. Se habla de la internet, pero a través de la línea telefónica convencional. Pese a que una expresión tan ambigua como “acceso funcional” deja una puerta abierta a interpretaciones futuras más exigentes, en la práctica sólo exigirá la renovación de líneas deficientes. En concreto en España obligará a la sustitución del TRAC, “telefonía rural de acceso celular”, cuestión que se promete más conflictiva que una simple mejora del acceso. Desde el punto de vista tecnológico, parece razonable pensar que se facilitará el despliegue de infraestructuras que puedan complementarse de la manera más óptima posible (vía radio o vía cable, terrenal o satélite). Probablemente no sería eficiente descargar sobre una única tecnología la posibilidad de alcanzar el nivel deseado de servicio universal.
No obstante lo anterior, en opinión de algunos, incluidas otras instituciones comunitarias, la medida es insuficiente. El debate continúa (y continuará) polarizado en los términos que quedaron claros ya en un primer momento. Para unos, sin una considerable ampliación del contenido del servicio universal se corre el riesgo de desarrollar una sociedad “de dos velocidades” y la legislación europea necesitaría anticiparse para evitar tal situación. Para otros, una en exceso ambiciosa política de servicio universal, especialmente si es soportada por los operadores de telecomunicación, tendría efectos económicos perversos que harían conveniente dejar la generalización de los nuevos servicios convergentes a las fuerzas del mercado.
No ha transcurrido el tiempo suficiente como para valorar la actuación de los operadores en competencia. Sin embargo, hasta los más acérrimos partidarios del libre mercado admiten que a determinadas áreas la banda ancha llegará muy tarde o no llegará.
Además, y sobre todo, el servicio universal no surge de un mero análisis de la eficacia de las fuerzas del mercado. Las obligaciones de servicio universal están caracterizadas por muy dominantes dimensiones no-económicas como las referidas a la equidad y el desarrollo. Bajo esta perspectiva, la eficiencia económica debe ceder ante otras prioridades sociales. Pero al mismo tiempo este enfoque también refuerza el argumento de que el coste sea asumido por toda la colectividad. Por eso, una de las novedades más interesantes de la propuesta de directiva es la autorización a recurrir a los presupuestos generales del Estado. El problema es, claro está, que los gobiernos asuman tal coste en tiempos de tendencias proclives a la reducción del papel del Estado y a las restricciones presupuestarias, tiempos en que el dinero recaudado dentro del propio sector de las telecomunicaciones (el propio Parlamento hace referencia en una enmienda a las “loterías y subastas”) se destina a otros fines.
Evidentemente, en último término no es más que una cuestión de prioridades políticas. Pero, mientras la discusión prosigue, los argumentos que hablaban de la trascendencia futura del acceso generalizado a unos servicios de telecomunicación avanzados se han convertido progresivamente en argumentos que hablan de presente. En un periodo de espectaculares desarrollos tecnológicos, de convergencia del sector de las telecomunicaciones con el de la informática y el audiovisual, el teléfono se antoja arma insuficiente para luchar en un ruedo en que la información es el arma básica.
Es una actividad recomendable alejarse de las vías principales y perderse por la España (o la Europa) amenazada con quedar en el pelotón de la “segunda velocidad”. La amenaza suena, desgraciadamente, poco inquietante en comarcas enteras que, descolgadas hace décadas, han perdido cualquier esperanza, pero estremecedora en las que aún mantienen la lucha por alcanzar a los grupos de cabeza. Es entonces cuando se percibe lo que la aparición del teletrabajo y los teleservicios puede suponer de última oportunidad en un caso, y lo que podría suceder en el otro de no contar con unas telecomunicaciones modernas en un plazo razonable.
En la nueva directiva se introducen mecanismos de revisión periódica. Como se repite en prácticamente todos los documentos comunitarios en que se trata del servicio universal, ha de ser un concepto en evolución o no ha de ser. La conclusión parece ser que, antes o después, la ampliación del concepto se debería producir. Si estamos de acuerdo en que el futuro pasa por incorporarse a la Sociedad de la Información y queremos dar una oportunidad a las zonas deprimidas, quizá fuera mejor antes que después. Después puede ser demasiado tarde. El tren del progreso no espera.