 Pocos desarrollos
técnicos en la historia de las telecomunicaciones han tenido una aceptación social tan
rápida y extensa como la telefonía móvil, y muchos menos han generado tantas
expectativas como la que suscita la fusión Móvil-Intenet que producirán las futuras
generaciones de móviles. Sin embargo, desde hace unos meses se percibe en España un
aumento de la preocupación que suscita la exposición humana a los campos
electromagnéticos producidos por las estaciones base utilizadas en comunicaciones
móviles. Esta creciente alarma social puede poner en peligro el normal desarrollo de la
Sociedad de la Información y del sector de las comunicaciones móviles, en particular.
Centenares de Ayuntamientos, entre los que se encuentran capitales de provincias, han
suspendido temporalmente la correspondiente concesión de licencias a los Operadores para
la instalación de antenas de telefonía móvil hasta que no se apruebe una
reglamentación sobre los niveles máximos de exposición (se refieren al RD que
comentamos); Por otra parte, ante el retraso en la tramitación del RD y el aumento de la
presión social, la Generalitat de Cataluña y algunos municipios han promulgado
normativas particulares sobre el asunto en su ámbito territorial.
La causa principal de la situación creada en nuestro país es que la Administración
Central está reaccionando con demasiada lentitud ante la vorágine de informaciones
contradictorias que han aparecido en los diferentes medios de comunicación, con el
consiguiente impacto en la opinión pública, dando lugar a que un problema tan complejo
como el que nos ocupa sea abordado olvidando los importantes esfuerzos (investigación
científica, políticas públicas en el área de la salud, creación de normativas
técnicas de seguridad de terminales e instalaciones radioeléctricas, etc) que, desde
hace años, se llevan realizando en muchos países, entre ellos los de la Unión Europea.
Por este motivo, y con ocasión de la próxima entrada en vigor del Real Decreto relativo
a las servidumbres, a los límites de exposición y otras restricciones de emisiones
radioeléctricas, el Gretel, como grupo de expertos en materia de regulación de las
telecomunicaciones, cree conveniente en esta ocasión complementar su análisis del Real
Decreto con una explicación general del problema planteado, esperando que contribuya a
despejar las dudas suscitadas y, sobre todo, ayude a reducir la confusión presente en
prescriptores y formadores de la opinión pública.
LA PERCEPCIÓN SOCIAL Y EVALUACIÓN DEL RIESGO DE LAS EMISIONES RADIOELÉCTRICAS
En los países avanzados, la opinión pública está muy sensibilizada sobre los
potenciales impactos en la salud y en el medio ambiente procedentes de las innovaciones
científico-técnicas. La velocidad del cambio tecnológico y el desarrollo de los medios
de comunicación hacen que se difundan los supuestos riesgos potenciales de una
innovación antes de que las investigaciones científicas hayan podido clarificar
totalmente la naturaleza del riesgo.
Los responsables públicos, agentes sectoriales y los profesionales competentes en cada
una de las áreas involucradas tienen que considerar esta nueva forma de “percepción
social del riesgo”, asumiendo la toma de decisiones en un entorno con un cierto grado
de incertidumbre científica, sin perder de vista la posible “inquietud de la
población”.
En la evaluación, gestión y control de la percepción social del riesgo a las emisiones
radioeléctricas hay que considerar los siguientes aspectos:
a) Obtención de la “evidencia” científica de los efectos de
las emisiones radioeléctricas en la salud y evaluación del riesgo.
b) Aplicación del “principio de precaución”, de manera que
se mitigue dicho riesgo.
c) Establecimiento de una normativa regulatoria sobre equipos e
instalaciones que garanticen la seguridad del entorno mediante el cumplimiento estricto de
b).
d) Comunicar adecuadamente al conjunto de la sociedad la naturaleza del
riesgo y las medidas adoptadas para superarlo.
Acotación del problema, evidencia científica, evaluación del riesgo y aplicación
del principio de precaución
Conviene señalar en primer lugar que nuestro ámbito se circunscribe a emisiones
procedentes de instalaciones utilizadas en sistemas de comunicaciones radio, es decir,
exposiciones de RF de baja intensidad; ello quiere decir que quedan fuera de nuestro
análisis las radiaciones ionizantes y las emisiones de ondas electromagnéticas de baja
frecuencia (en particular las de 50 Hz, procedentes de tendidos eléctricos de alta
tensión).
Por otra parte, no se puede tratar de igual manera las emisiones procedentes de las
estaciones base y las de los terminales;. por ejemplo, la exposición a la que están
sometidas las personas que viven en las cercanías de las estaciones base (fuera de las
zonas de exclusión) es muy inferior a la que se somete una persona cuando mantiene una
comunicación desde un teléfono móvil.
Se han realizado muchos estudios (búsqueda de la evidencia científica) sobre la
exposición de los seres humanos a los campos electromagnéticos sin que, hasta el
momento, ninguno de ellos haya demostrado que éstos pueden afectar a la salud de las
personas. También se han realizado numerosos experimentos para evaluar los efectos
biológicos que producen los campos electromagnéticos, pero ninguno ha demostrado que
dichos efectos sean dañinos. Estas conclusiones están recogidas en los informes de
evaluación del riesgo elaborados por la Organización Mundial de la Salud2, la Comisión
Europea3, el informe Stewart4 publicado en el Reino Unido o los recientemente publicados
en Francia5, en EEUU6 y en España7.
La regulación europea3 en materia de emisiones radioeléctricas se basa en la
Recomendación del Consejo, de 12 de julio de 1999, relativa a la exposición del público
a campos electromagnéticos (0 Hz a 300 GHz). Esta Recomendación está alineada con las
recomendaciones internacionales emitidas por la Comisión Internacional sobre Protección
frente a Radiaciones No-Ionizantes (ICNIRP) y los trabajos efectuados por el organismo de
normalización europeo reconocido Comité Europeo de Normas Electrotécnicas (CENELEC).
En España el Ministerio de Sanidad y Consumo ha publicado recientemente las conclusiones
y recomendaciones de un estudio encargado a un comité de expertos relacionados con la
evaluación del riesgo de los campos electromagnéticos (CEM) sobre la salud humana, todos
de reconocido prestigio nacional e internacional. La principal conclusión del trabajo ha
sido la siguiente: “a la luz de los conocimientos científicos actuales se puede
afirmar que la exposición a campos electromagnéticos no ocasiona efectos adversos a la
salud, dentro de los límites establecidos en la Recomendación del Consejo de Ministros
de Sanidad de la Unión Europea (1999/519/CE), relativa la exposición del público a
campos electromagnéticos de 0 Hz a 300 GHz, y que el cumplimiento de la citada
recomendación es suficiente para garantizar la protección sanitaria de los
ciudadanos”.
En los informes más recientes señalados anteriormente, se observa un alto grado de
convergencia en los criterios y propuestas. Las recomendaciones comunes son:
• Hasta el conocimiento científico actual, no existe riesgo pero
deben proseguirse las investigaciones.
• Es necesario aplicar el “principio de prudencia” para
evitar el riesgo.
• La exposición a las emisiones radioeléctricas provenientes de
las estaciones base es muy inferior a la procedente de los terminales.
• Establecer procedimientos más precisos de medida de las
emisiones de los terminales y mejorar los procedimientos que aseguren que no se alcanzan
los valores máximos de exposición recomendados en las zonas accesibles de las estaciones
base.
• Se deben tener mayores precauciones con la exposición de
“colectivos sensibles”, como son niños, embarazadas, ancianos, enfermos, etc.
• Es necesario informar adecuadamente al público.
El Informe español “Campos electromagnéticos y salud pública”
Con cierto retraso y precipitación, el Estado español, a través de la Dirección
General de Salud Pública y Consumo del Ministerio de Sanidad y Consumo, convocó a un
comité pluridisciplinar de expertos independientes con el fin de elaborar un informe
técnico acerca de los CEM y su posible incidencia en la salud pública; este grupo de
trabajo celebró su reunión de constitución el 7 de marzo de 2000.
Aunque cuando escribimos estas líneas todavía no se conocía el contenido del informe
mencionado, recientemente este Comité de Expertos ha presentado sus conclusiones y
recomendaciones, de las que a continuación recogemos las más relevantes.
Conclusiones:
• “la exposición a campos electromagnéticos no ocasiona
efectos adversos a la salud, dentro de los límites establecidos en la Recomendación del
Consejo de Ministros de Sanidad de la Unión Europea (1999/519/CE), relativa la
exposición del público a campos electromagnéticos de 0 Hz a 300 GHz”
• “el cumplimiento de la citada recomendación es suficiente
para garantizar la protección sanitaria de los ciudadanos”.
• “a los valores de potencia de emisión actuales, a las
distancias calculadas en función de los criterios de la recomendación, y sobre las bases
de la evidencia científica disponible, las antenas de telefonía y los terminales
móviles no representan un peligro para la salud pública”.
• “en cumplimiento del principio de precaución y a pesar de
la ausencia de indicios de efectos nocivos para la salud, conviene fomentar el control
sanitario y la vigilancia epidemiológica con el fin de hacer un seguimiento a medio y
largo plazo de las exposiciones a campos electromagnéticos”.
Con respecto a la telefonía móvil y los campos electromagnéticos derivados, las
autoridades sanitarias, por el principio de precaución deberían:
• Instar a las compañías fabricantes de terminales celulares a
clasificar y etiquetar sus productos en función de sus potencias de emisión, de hecho
algunos de estos fabricantes ya lo hacen.
• Actualizar los procedimientos de solicitud, autorización,
instalación e inspección de antenas de telefonía, con el fin de que los ciudadanos
estén convenientemente informados y adopten las decisiones que consideren más idóneas a
la hora de permitir la instalación de estos equipos en sus propiedades.
• Garantizar el cumplimiento de la Recomendación de la UE,
especialmente en el caso de la instalación de estaciones base en las inmediaciones de
espacios sensibles, tales como centros educativos, de salud, hospitales o parques
públicos, y evitar que el haz de emisión directa de estas antenas afecte o se dirija a
dichas zonas.
• Promover un uso racional de los teléfonos móviles,
particularmente a los grupos de especial atención (niños, adolescentes o portadores de
implantes activos, entre otros) con objeto de reducir exposiciones innecesarias a los CEM.
El Proyecto de RD del Ministerio de Ciencia y Tecnología
Los Ministerios de Ciencia y Tecnología y de Sanidad y Consumo han elaborado
conjuntamente, basándose en el informe anteriormente mencionado, un proyecto de Real
Decreto para la protección de los ciudadanos ante a las emisiones de las estaciones
radioeléctricas utilizadas por los operadores para la prestación de servicios de
radiocomunicaciones. Algunas de las principales medidas que contempla son:
• Se definen como niveles máximos de exposición los recomendados
por las Instituciones europeas; estos niveles se corresponden con los propuestos por la
ICNIRP.
• Para la autorización de instalaciones radioeléctricas a los
operadores que establecen redes para los servicios de radiodifusión y televisión y los
titulares de licencias individuales tipo B2 y C2, se exige un Proyecto o Propuesta
Técnica que incluya un estudio indicando que los niveles de emisión radioeléctrica
sobre los lugares en que puedan permanecer habitualmente las personas son inferiores a los
de las normas indicadas anteriormente.
• Presentación de un informe anual sobre el cumplimiento de la
normativa del RD por parte de los operadores de telefonía móvil y de acceso radio
(titulares de licencias individuales B2 y C2, respectivamente), que deberán remitir al
MCYT: la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información
(SETSI) podrá ampliar esta obligación a titulares de otras instalaciones
radioeléctricas.
• Con carácter anual, la SETSI, sobre la base de los resultados
obtenidos en las citadas inspecciones y la de los informes presentados por los operadores,
elaborará y hará público un informe sobre la exposición a emisiones radioeléctricas.
• Aplicación de un principio de precaución adicional en la
planificación de las estaciones base fundamentado en que la ubicación de las estaciones
radioeléctricas minimice los niveles de exposición del público en general a las
emisiones radioeléctricas con origen tanto en éstas como, en su caso, en los terminales
asociados a las mismas, manteniendo una adecuada calidad del servicio.
• Adecuación de las estaciones base ya instaladas y en
funcionamiento a los requisitos del RD en un plazo máximo de seis meses, contado a partir
de la fecha de entrada en vigor del Reglamento aprobado por dicho RD. Los operadores que
establezcan redes soporte de servicios de radiodifusión sonora y televisión y los
titulares de licencias individuales de tipo B2 y C2 deberán remitir al MCYT una
certificación de la conformidad de dichas instalaciones con los valores máximos
establecidos, expedida por un técnico competente en materia de telecomunicaciones.
El proyecto de RD contempla además un capítulo dedicado a la Evaluación Sanitaria de
Fuentes de Emisiones Radioeléctricas. Según el citado texto “en función de los
datos disponibles, el Ministerio de Sanidad y Consumo evaluará los riesgos sanitarios
potenciales de la exposición del público en general a las emisiones radioeléctricas,
teniendo en consideración el número de personas expuestas, sus características
epidemiológicas, edad, partes del organismo expuestas, tiempo de exposición y
condiciones sanitarias de los sujetos”. Así mismo, “El Ministerio de Sanidad y
Consumo, en coordinación con las Comunidades Autónomas, desarrollará los criterios
sanitarios destinados a evaluar las fuentes y prácticas que puedan dar lugar a la
exposición a emisiones radioeléctricas de la población, con el fin de aplicar medidas
para minimizar la exposición”.
Sin entrar en el debate sobre los niveles máximos de exposición (que consideramos es el
campo de los expertos en salud pública), todo parece indicar que este Real Decreto y su
posterior desarrollo garantizará suficiente grado de seguridad a las instalaciones
radioeléctricas. En este sentido, los Ingenieros de Telecomunicación tendrán un papel
destacado como garantes del cumplimiento de la normativa en materia de emisiones, mediante
su participación en la elaboración del proyecto o propuesta técnica, la realización de
mediciones y en los procesos de certificación e inspección de las instalaciones.
Comentarios del GRETEL 2001
Sin embargo, el GRETEL considera que el informe de Sanidad y el RD, anteriormente
descritos, llegan tarde. Cuando escribimos estas líneas, asistimos a un debate público
en el que el principal Partido en la oposición, varias Comunidades Autónomas y Alcaldes
de varias de las principales ciudades españolas, proponen valores de límites de
exposición distintos a los propuestos en el RD. A su vez, la Generalitat de Cataluña, la
Comunidad de Castilla-La Mancha y distintas Administraciones Locales, amparándose en sus
competencias en salud y urbanismo, han promulgado una normativa propia en su respectivo
ámbito territorial. La polémica competencial entre las distintas Administraciones
Públicas está servida.
Así, los Entes locales consideran que en su ámbito territorial propio son competentes
para otorgar licencias de ubicación en dominio público de infraestructuras de red o
instalaciones (en este caso de telecomunicaciones), competentes para la declaración de
algunas actividades y sus instalaciones (por ejemplo de telecomunicaciones) como
clasificadas según el Reglamento de actividades molestas, insalubres y peligrosas (aún
no ha sido derogado) y competentes para considerar determinadas obras o instalaciones (de
telecomunicaciones por ejemplo) en dominio privado como contrarias a los planes de
ordenación urbana aunque haya sido aprobada dicha instalación por una comunidad de
propietarios.
Las Comunidades Autónomas aducen su competencia exclusiva, también en su ámbito
territorial, para Ordenación del territorio así como las de desarrollo legislativo en
Medio Ambiente y Salud en virtud de las cuáles podrían establecer por un lado criterios
de ubicación para las instalaciones de telecomunicación y por otra normas de protección
más estrictas que las básicas emanadas de la Administración General del Estado.
GRETEL urge encarecidamente al Ministerio de Ciencia y Tecnología a la inmediata
publicación del RD y simultáneamente crear las condiciones para conseguir lo antes
posible una normativa armonizada aceptada por todas las Administraciones involucradas. Por
otro lado, recomienda que el Gobierno español impulse acciones similares en el ámbito de
la Unión Europea.
Por último, GRETEL quiere manifestar su preocupación por la alarma social (incremento de
la percepción social del riesgo) que puede resultar como consecuencia del proceso de
amplificación social del riesgo que se produce desde los medios de comunicación al
informar del efecto combinado de las controversias científicas, las controversias
competenciales entre administraciones y las controversias políticas. En este sentido,
recomendamos el establecimiento de lugares de encuentro y participación de los agentes
involucrados y el desarrollo de políticas conjuntas de comunicación que permitan ofrecer
información contrastada y veraz que atempere la alarma social creada.
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