 |
|
OPINIÓN
1. Antecedentes: El proceso de liberalización en España
Desde el 30 de Agosto de 1987, el panorama de las telecomunicaciones en Europa y en el
mundo entero ha cambiado profundamente. En esa fecha, la Comunidad Europea lanzó el
"Libro Verde sobre el Desarrollo de los Servicios y Equipos de Telecomunicación en
el marco del Mercado Único", impulsando un proceso, desarrollado posteriormente a
través de una larga lista de medidas liberalizadoras, cuya pretensión era culminar en la
liberalización plena de 1998.
Este impulso obligó a los Estados europeos a adaptar su marco regulatorio y España
lógicamente también se sumó a esta tendencia.
En paralelo con el Libro Verde y de acuerdo con los principios en el recogidos, en España
se aprobaba La Ley de Ordenación de las Telecomunicaciones (Ley 31/1987), la L.O.T., que
implantaba por primera vez un marco regulatorio integrado en el sector, y posteriormente
se alcanzaban hitos tan significativos como el Primer Plan Nacional de Telecomunicaciones,
la elaboración de un nuevo Contrato entre el Estado y Telefónica, la puesta en marcha
del Consejo Asesor de las Telecomunicaciones en 1991, la Ley 32/1992 que modificaba y
adaptaba la L.O.T. y toda una extensa normativa de desarrollo.
El Acuerdo del Consejo de Ministros de 7.10.1994, estableció ya el horizonte de
liberalización hasta 1998, y promovió la promulgación de diversas medidas sobre el
satélite, las telecomunicaciones por cable, la creación de un 2º operador de telefonía
móvil, etc., acordes con la filosofía de liberalización progresiva fijada. Sin embargo,
por distintas razones, entre las que estaría la situación política del país al final
de la última legislatura socialista, el proceso se ralentizó desde mediados de 1995
hasta algo después de la victoria electoral del Partido Popular.
Pese a que el cambio de Gobierno originó un momentáneo parón, con la modificación del
horizonte de liberalización plena que quedó fijado en el 1 de diciembre de 1998,
continuaron promulgándose medidas como la Ley de Liberalización de las
Telecomunicaciones con la consiguiente creación de la CMT y el lanzamiento de un 2º
operador de servicios básicos, la O.M. sobre tarifas y condiciones de interconexión,
etc., que aceleraron este proceso y permitieron, sobre todo, poner en marcha los concursos
de adjudicación de licencias para operadores de servicio fijo (2da y 3ra licencia de
servicio fijo), de cable (decenas de demarcaciones) y móviles.
Estas iniciativas, junto con las continuas adecuaciones que exigían las directivas
comunitarias y la irrupción de la TV digital con su tormentosa regulación, dieron como
resultado un enorme "magma" normativo que había que ordenar. En este marco se
promulga la Ley General de Telecomunicaciones, que pretende constituir la norma que regule
las reglas del juego de las telecomunicaciones en España para los próximos años, y que
viene a aparecer en un momento crucial para las mismas: el año 1998.
Ha sido casi un año de trámites parlamentarios, desde su entrada en el Congreso el
30.06.1997, tramitación de enmiendas en el Congreso, declaración de trámite de
urgencia, aprobación por el Pleno del Congreso, enmiendas en el Senado, vuelta al
Congreso para su aprobación final y publicación en el B.O.E.
Tras entrar para su tramitación en el Congreso de los Diputados, la Ley fue objeto de 2
enmiendas a la totalidad (PSOE e IU), que fueron rechazadas, y de 436 enmiendas al
articulado. En el Senado la Ley fue objeto de 2 vetos (rechazados), 364 enmiendas (224
aprobadas en mayor o menor grado) y 5 votos particulares. Como resultado del trámite
parlamentario la Ley fue enmendada con todos sus artículos a excepción de los arts. 2 y
75 y la D. A. 4ª, si bien la mayor parte de los cambios fueron técnicos o de estilo.
El dictamen o texto remitido por el Senado fue aprobado sin modificaciones por el Congreso
de los Diputados, el pasado día 2/4/98, y la Ley General de Telecomunicaciones ha sido
publicada finalmente en el Boletín Oficial del Estado el 25 de abril de 1.998.
Desdichadamente, sin embargo, la Ley no alcanzó todo el consenso parlamentario que
"una cuestión de Estado" como esta debiera tener. Todo parece indicar que a
partir de este momento, pueden aparecer diferencias significativas en algunos temas clave,
como por ejemplo, el servicio universal, las políticas activas en el sector, la
asignación de competencias a la CMT y la delimitación de su campo de actuación frente
al Ministerio de Fomento, el Tribunal de Defensa de la Competencia y el Gobierno mismo,
que podrán variar según el signo político de los sucesivos Gobiernos, o incluso la
actuación coyuntural cada uno de ellos.
2. Contenido de la Ley
Tal como se contempla en la exposición de motivos de la propia Ley, con objeto de
promover la plena competencia en las telecomunicaciones, se regulan los principales
aspectos del sector, entre los que destaca que:
* Desaparecen los sistemas de concesiones y autorizaciones administrativas, frente a dos
únicas figuras: licencias individuales y autorizaciones generales.
* El concepto de operador dominante se asocia a diversas obligaciones. Se define como el
operador con más del 25% de cuota de mercado aplicable a cualquier ámbito geográfico.
La CMT podrá, sin embargo, decidir caso por caso, la inclusión o exclusión en este
concepto de cualquier operador.
* La interconexión es un derecho y una obligación de cualquier operador, sujeta a
negociación entre las partes. Los operadores de telefonía móvil podrán tener
obligaciones análogas a las de los operadores dominantes.
* Se desarrolla la prestación del servicio universal por parte del operador dominante y
su financiación por todos los operadores del mercado, en un escenario de servicios
mínimos asegurados, sujetos a evolución en el tiempo. Los servicios incluidos son:
conexión a la red de telefonía fija y servicio de telefonía fija que permitan cursar
llamadas nacionales e internacionales, y la transmisión de fax y datos; guía
telefónica; oferta suficiente de teléfonos públicos de pago; y acceso de los
discapacitados .
* Se establece la posibilidad de utilización compartida de bienes de titularidad pública
o privada (en casos de expropiación forzosa, canalizaciones subterráneas, etc.), que
sean objeto en el futuro de ocupación en virtud de obligaciones de servicio público. Si
no se alcanza el acuerdo entre los operadores, la CMT podrá establecer las condiciones de
la compartición.
* El espectro radioeléctrico queda definido como recurso escaso cuyo uso gestiona el
Estado, quién podrá limitar las licencias que hagan uso del mismo. Esto refuerza el
control gubernamental sobre servicios con potencial de crecimiento y de interés para los
nuevos entrantes, como los móviles, el acceso local inalámbrico y los servicios
alternativos de TV (MMDS).
* Se unifican y actualizan otros aspectos como tasas, cánones, infracciones, sanciones.
* Se establece la necesidad de transformación ordenada de los títulos habilitantes
actuales, de forma que se elimine el riesgo de incertidumbre jurídica.
En cambio, no se contempla el régimen de radio y televisión, cuya transformación sin
duda será problemática dada la tendencia hacia la convergencia tecnológica y
empresarial entre las telecomunicaciones y el audiovisual, y el indudable interés que
despierta el control de los medios de comunicación en el ámbito político, en los grupos
de influencia y en los grandes grupos empresariales, en general. Veremos los efectos de
esta transformación sobre las actuales licencias de TV privada, los Canales Autonómicos,
la TV digital por satélite, el MMDS, las infraestructuras de transporte y difusión
pública de TV terrestre, la propia TV pública, y sobre la generalidad del panorama del
audiovisual en España, y las infraestructuras que lo soportan.
La Ley contiene en gran medida la traslación y adaptación de directivas comunitarias al
marco jurídico de nuestro país, lo que no es un procedimiento mecánico ni exento de
posibilidades de interpretación, como lo demuestra la historia reciente del Real
Decreto-Ley sobre TV digital y el gran número de enmiendas a la Ley, en su mayor parte
rechazadas, presentadas sobre este tema por los grupos políticos de la oposición. En
este proceso, forzosamente más técnico, hubiera sido deseable también un mayor
consenso.
También contiene la Ley una refundición, agrupación y amparo en un sólo texto legal de
medidas ya implantadas, que abarca disposiciones sobre tarifas y condiciones de
interconexión, numeración, funcionamiento y competencias de la CMT, infraestructuras en
interior de edificios, etc., aspectos que no hacen a la Ley innovadora, pero pueden
facilitar la simplificación del marco normativo. Específicamente la legislación
existente que la Ley ampara se refiere a:
* Tarifas y condiciones de interconexión hasta 1 de diciembre de 1998.
* Numeración: Plan Nacional y Reglamento de Asignación y Reserva, Portabilidad
Geográfica, Acceso Indirecto.
* Reglamento de la CMT y régimen interior.
* Ley de Infraestructuras en el Interior de Edificios.
* Reglamento de Telefonía Básica.
Finalmente, tiene un carácter fuertemente derogatorio sobre el ordenamiento jurídico
preexistente, abarcando la casi totalidad de la Ley 31/1987 de Ordenación de las
Telecomunicaciones (L.O.T.), la Ley 37/1995 de Telecomunicaciones por Satélite, la Ley
42/1995 de Telecomunicaciones por Cable, determinados artículos de la Ley 12/1997 de
Liberalización de las Telecomunicaciones, y el art. 170 de la Ley 13/1996, de 30 de
diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, entre otras. Ello
implicará la necesidad de un desarrollo normativo extensísimo para adaptar y sustituir
la normativa precedente.
3. El trámite parlamentario
3.1. Congreso de los Diputados
Este trámite parlamentario de la LGT se ha caracterizado por el desacuerdo de los Grupos
Parlamentarios Socialista e Izquierda Unida, junto a otros partidos minoritarios, en torno
a la sustitución del carácter de servicio público, que históricamente han tenido las
telecomunicaciones, por otra nueva definición, como "servicios de interés general
que se prestan en régimen de competencia". Según estos grupos, esta nueva
calificación no garantizará ya unos servicios mínimos idénticos para todos los
ciudadanos.
Asimismo, expresaron el riesgo que supone la pérdida del control del Estado sobre
Telefónica, sin duda el principal agente del sector nacional en términos de dimensión
empresarial, financiera, de mercado, y de empleo. Estos grupos interpretaban con
preocupación, que el Estado abandona un sector estratégico como es el de las
telecomunicaciones, dejándolo en manos de grupos de inversores privados, con el riesgo de
discriminación y dualización social entre los ciudadanos, en función de la
disponibilidad o privación de servicios de telecomunicación.
Finalmente, aspectos como los planteamientos intervencionistas, la discrecionalidad
gubernativa, y el concepto de Servicio Universal, tanto en lo referente a su definición,
la ampliación del ámbito de servicios incluidos, su financiación y garantías, y su
concepto dinámico, fueron objeto de enmiendas. Resultaron novedosos, el planteamiento del
acceso a Internet como integrante del Servicio Universal y del acceso en Banda Ancha para
Centros educativos, Sanitarios y Bibliotecas.
Los Grupos nacionalistas por su parte han centrado sus enmiendas, como era de esperar, en
torno al hecho autonómico, que les permita tener mayor protagonismo en aquellos aspectos
que afectan a sus territorios y desarrollar sus propias redes institucionales. Los
aspectos del audiovisual también fueron objeto de su atención, especialmente, la
gestión del espectro para esta clase de servicios. Asimismo, plantearon la posibilidad de
que sean las CC.AA. las que gestionen el servicio universal, cuando su prestación se
refiera a su territorio.
Otro aspecto controvertido fue el referido a las competencias de la CMT en materia de
competencia. Los Grupos Socialista, Izquierda Unida y CiU presentaron enmiendas que se
dirigían a proporcionar a la CMT, en lugar de al Tribunal de Defensa de la Competencia,
bien todas las funciones en materia de competencia de las telecomunicaciones, o bien las
atribuciones de instrucción de los procesos en esta materia (lo que venía realizando el
Servicio de Defensa de la Competencia bajo la esfera del Ministerio de Hacienda para la
generalidad de los procesos). En el fondo subyacía, para unos la desconfianza en la
independencia del servicio mencionado y la necesidad de reforzar a la CMT, y para otros la
posibilidad de arañar en algún otro momento esa competencia para sus CCAA. Todas estas
enmiendas fueron derrotadas y la balanza se inclinó completamente a favor de la asunción
de todas las competencias por el Tribunal de Defensa de la Competencia.
Temas comunes a las enmiendas de todos los grupos parlamentarios eran: disminuir la
ambigüedad existente en muchos puntos de la LGT, referida a competencias de Fomento y la
CMT, establecer el principio del silencio positivo en la solicitud de licencias y
autorizaciones, o disminuir los plazos de respuesta de la Administración.
3.2. Senado
Aún cuando la mayor parte de las modificaciones tuvieron carácter menor y significaban
correcciones de estilo, existieron otras con carácter sustantivo, entre las que destacan:
* Las condiciones de interconexión prestadas a otros operadores, por los titulares de
redes públicas, no serán obligatoriamente similares a las que disfrutan para sus propios
servicios.
* Los operadores dominantes se definirán en función de los ingresos brutos globales en
cada ámbito, y los operadores de móviles podrán ser objeto de diversas obligaciones
similares a las de los operadores dominantes, si así lo dispone el reglamento de
interconexión.
* En la fijación de los precios de interconexión, los criterios aplicables a los
operadores dominantes se extenderán a los operadores de telefonía móvil con una cuota
de mercado nacional equivalente (25% del mercado).
* La aprobación por el Mº de Fomento del Proyecto Técnico de instalación de una red de
telecomunicaciones de un operador con obligaciones de servicio público, implicará,
además de la declaración de utilidad pública, la necesidad de ocupación a efectos de
la legislación sobre expropiación forzosa.
* Se contempla que las normas de desarrollo de la Ley puedan obligar a notificar a un
organismo público los algoritmos o procedimientos de cifrado, a efectos de su control.
* Se extienden las obligaciones de colaboración con la Inspección de Telecomunicaciones,
se autoriza la transformación por el Gobierno en una sociedad mercantil a la Entidad
Pública Empresarial de la Red Técnica Española de Televisión y se autoriza a Correos y
Telégrafos a participar mayoritariamente en el accionariado de sociedades.
* Se trasladan las competencias para la fijación de precios a la Comisión Delegada del
Gobierno para Asuntos Económicos, se declaran vigentes algunas disposiciones ya
promulgadas como las relativas a infraestructuras comunes de telecomunicaciones en los
edificios, TV digital, competencias del Gobierno para la fijación de tarifas y
condiciones de interconexión hasta el 1/12/98, entre otras.
3.3. Convalidación por el Congreso
El dictamen o texto remitido por el Senado fue aprobado sin modificaciones por el Congreso
de los Diputados. Pero, la culminación ha sido una Ley no consensuada entre los
principales Partidos Políticos, una situación a la que no debiera haberse llegado y que
no será buena para el sector. Como a veces sucede, los representantes políticos quizás
no estuvieron a la altura de las circunstancias.
4. La importancia del desarrollo reglamentario
La LGT deja pendientes de desarrollo numerosos y muy importantes temas, sobre los cuáles
descansan en gran parte las condiciones para la plena competencia de nuestro mercado y la
prestación del servicio universal, como son las condiciones aplicables a las
autorizaciones y licencias que definen la política de entrada a cada segmento del
mercado, la portabilidad, la interconexión, la gestión del servicio universal, y la
gestión de espectro, entre otros.
Como puede deducirse de la lista completa de temas pendientes, el desarrollo reglamentario
de la Ley abre múltiples posibilidades distintas, y por ello, es en este desarrollo
dónde verdaderamente se va a hacer política de telecomunicaciones, ya que las
condiciones que impongan estos reglamentos fijarán la estructura del sector.
La importancia de este desarrollo, será mayor, si cabe, por la gran amplitud del
planteamiento derogatorio de la Ley sobre el ordenamiento jurídico anterior, que
convierte todo el proceso en una completa "reregulación" del sector, y por el
amplio margen de maniobra con que dota al Gobierno, al no requerir trámite parlamentario
alguno la elaboración de los Reglamentos. Aquí el riesgo de discrecionalidad, que
existe, podría mitigarse mediante el diálogo y la consulta con los agentes del sector,
durante el proceso de elaboración de las distintas disposiciones.
Lamentablemente, la exclusión del Colegio Oficial de Ingenieros de Telecomunicación
entre los integrantes explícitos del nuevo Consejo Asesor de las Telecomunicaciones, no
parece el mejor modo de avanzar en este planteamiento.
5. Valoración general
A la vista del contenido final de la Ley, hay que recordar que en un pasado editorial (Bit
nº 102), ante la remisión de la Ley General de Telecomunicaciones al Congreso para su
debate, se planteaban ya algunos requisitos que debía reunir la Ley, entre los que
resaltaban: la incorporación de las directivas europeas y la reducción de la
discrecionalidad política de los legisladores; el proporcionar un marco legal de
carácter flexible, abierto, evolucionable y de amplio consenso entre los grupos
parlamentarios; el limitarse a marcar objetivos, reglas de juego y delimitar claramente
las competencias y atribuciones del Mº. de Fomento y de la CMT; y el suscitar un amplio
consenso sectorial y parlamentario.
No parece, sin embargo, que el texto final se acomode a estos requisitos, especialmente en
lo que se refiere a la limitación de la discrecionalidad y a la necesidad de consenso
parlamentario, aspectos que sin duda introducen riesgos, incertidumbres e inseguridades
regulatorias que debían de haberse evitado.
Al marcar las reglas del juego, tampoco parece que se haya conseguido una separación
adecuada de funciones, esto es, entre la función reglamentadora (que corresponde al
Gobierno), y las de intervención y promoción directa (ejecutivas, de gestión y
aplicación de la regulación) que debieran asignarse a las Autoridades Reguladoras
Independientes, la CMT en nuestro caso.
En concreto, el desequilibrio de las atribuciones sobre concesión de títulos, en
detrimento de las competencias de la CMT, induce a mantenerse expectantes sobre el
funcionamiento del nuevo sistema de licencias y autorizaciones, observando si incorpora
transparencia y reduce la carga burocrática sobre los agentes que pretenden entrar en el
mercado, o por el contrario, estas ventajas se ven anuladas por el desarrollo
reglamentario y la discrecionalidad en la actuación del Ministerio de Fomento,
especialmente, durante la aplicación del régimen transitorio de la Ley y la adaptación
de las licencias de los operadores ya en el mercado.
También en este ámbito, debiera haberse alcanzado una desregulación máxima del sector,
lo que no es igual a liberalización máxima, sino que la regulación sea la mínima
necesaria y se oriente exclusivamente a la resolución de las problemáticas que puedan
aparecer. Esto permitiría la máxima libertad de los agentes y el mejor aprovechamiento
del dinamismo del sector. La filosofía de la Ley, en cambio, impide su aplicación
directa y la hace completamente dependiente del desarrollo reglamentario, lo que puede
originar un efecto bloqueante y de freno para el sector.
6. ¿Que dirá si la Ley está bien hecha?
La valoración final, "a posteriori", de la Ley se basará en los efectos que
produzca, que deberán centrarse en:
* Las reducciones de precios e incremento de la oferta de servicios para el consumidor
final y las empresas;
* En el efecto multiplicador de la actividad económica general gracias a la extensión y
abaratamiento de los servicios e infraestructuras de telecomunicación;
* En una mayor cohesión social y territorial, gracias a las mejoras en gama de servicios,
las reducciones de precios, y las obligaciones que se impongan en el desarrollo de la Ley;
* En un desarrollo estable del sector nacional de las T.I.C., que resista los ciclos no
expansivos de la economía, y que se extienda tanto a los fabricantes de equipamiento y
los operadores de redes y servicios, como a las actividades indirectas de asesoramiento y
consultoría;
* En la transparencia en las decisiones que afectan al sector, con criterios objetivos y
no mediatizados por intereses espurios, especialmente en aspectos clave como son la
concesión de licencias;
* Y en suma, en el establecimiento de un marco atractivo para la inversión estable y no
especulativa, que permita la rentabilización adecuada de la misma.
A la vez deberá servir para evitar otros efectos indeseables como:
* Que los operadores establecidos ahoguen el desarrollo de los nuevos entrantes;
* Que los nuevos entrantes no aporten valor ni inversión, y basen su actuación sólo en
la obtención de situaciones de privilegio a costa de los ya establecidos;
* Que la falta de agilidad en la actividad reglamentadora, se convierta en un obstáculo
para el desarrollo de nuevos servicios y la entrada de nuevos operadores;
* Y que los subterfugios legales, procedimentales o políticos se impongan sobre la sana y
leal competencia y la eficiencia productiva.
Para que todo ello ocurra así, el Gobierno y el Ministerio de Fomento deberán acertar en
el desarrollo de la Ley, buscando el máximo consenso político y sectorial, ya que el
impacto en el sector, "la verdadera Ley a efectos prácticos", comienza ahora
con los Decretos y Órdenes Ministeriales que contendrán los Reglamentos.
¡Y en todo ello, los Ingenieros de Telecomunicación, con el COIT y la AEIT a la cabeza,
creo que seguiremos teniendo mucho que decir!.
|
