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José Luis Machota
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Luis Castejón
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Las claves de la regulación
La interconexión: vía fundamental para la plena competencia y el
despliegue de infraestructuras
La interconexión de las redes de telecomunicación
es clave para asegurar la accesibilidad de todos los usuarios, así como para facilitar la
apertura inmediata de los mercados a los nuevos operadores y favorecer el despliegue de
infraestructuras. Las condiciones que se impongan en la misma acelerarán o retrasarán
este proceso y las inversiones asociadas, por lo que es uno de los pilares de la política
de la Unión Europea. La problemática es tarifaria, más que técnica u operativa, porque
define el modelo de entrada al mercado de los nuevos operadores. Se revisan los precios de
interconexión europeos y los que se han fijado en España, para mostrar la relación
inseparable entre tarifas de interconexión, desequilibrio tarifario del operador
establecido, beneficio para los usuarios y estímulo para desplegar red de acceso.
 a
interconexión queda definida por la Unión Europea, como la conexión física y lógica
de redes de telecomunicación utilizadas por el mismo operador o por otro distinto, de
manera que los usuarios de cualquiera de ellas pueden comunicarse entre sí o acceder a
los servicios prestados por otros. Los servicios pueden prestarse por los operadores a los
que se conectan directamente los usuarios, o por otros que tengan acceso a la red.
Señalar que en este artículo nos referiremos a la interconexión de redes y servicios de
telefonía básica destinados al público en general.
Las redes de telecomunicación constan de dos tramos bien diferenciados, la red de acceso
y la red de tránsito, que pueden ser ofrecidos indistintamente por los operadores. El
tramo de red de acceso requiere inversiones elevadas, orientadas a largo plazo de
despliegue y de retorno de las inversiones. El tramo de red de tránsito requiere
inversiones más reducidas y rentables a medio plazo. El operador puede operar sin ninguno
de estos tramos, aún siendo él quién oferta los servicios telefónicos a los usuarios
finales, aunque lo habitual es que tenga una red de apoyo: tránsito, acceso o ambas.
El Papel de la Regulación en la Interconexión
La promoción de la competencia en redes y servicios es la política principal de la
Unión Europea (UE) en materia de telecomunicaciones, uno de cuyos ejes fundamentales es
la interconexión. La UE ha desarrollado la Directiva 97/33/CE de 30 de junio de 1997
sobre interconexión, la cual deja el desarrollo de los acuerdos de interconexión sujeto
a la negociación entre las partes; cualquier operador de redes o proveedor de servicios
tiene el derecho y la obligación de interconectar sus redes, cuando otro operador se lo
solicite.
El proceso puede ser largo y tiene importantes consecuencias, si el regulador no fija un
entorno adecuado: balance entre que exista a corto plazo una competencia rápida en
determinados servicios y por otra parte, favorecer el despliegue de infraestructuras de
acceso. El modelo de apertura a la competencia que se establezca define en cual de estos
dos elementos (redes o servicios) se pone más énfasis. Es el regulador el que tiene que
conjugar a ambos, con el objetivo de que se produzca el beneficio deseado en los usuarios
y exista diversidad de redes y servicios.
La UE otorga a la Autoridad Nacional Reguladora (ARN) el papel de garante de la
interconexión mediante diversos instrumentos, principalmente que puede imponer un plazo
límite a las negociaciones y que tiene capacidad resolutiva cuando existan conflictos en
las negociaciones. El objetivo es conseguir una Oferta Básica de Referencia de
Interconexión (RIO) que los operadores con poder significativo de mercado estarían
obligados a publicar, con detalle de los distintos servicios y precios de interconexión
que ofrece.
El modelo de competencia en redes y servicios elegido por el regulador posee
principalmente tres elementos de control sobre la interconexión: acceso por parte de los
usuarios a los nuevos operadores a través de las redes existentes, el precio de
interconexión y las condiciones técnicas y operativas de la interconexión. El acceso a
los nuevos proveedores se realiza mediante los mecanismos de selección de operador
(llamada a llamada o preestablecida).
En España la regulación existente en materia de interconexión es dispersa y no reunida
en un único reglamento, a falta de aprobación de la Ley General de Telecomunicaciones y
sus posteriores desarrollos reglamentarios. Existen distintas referencias en la LOT, los
reglamentos de telefonía móvil, de telecomunicaciones por cable y de telefonía básica,
así como en la Ley de Liberalización de las Telecomunicaciones 12/1997. En cuanto a
tarifas de interconexión se refiere, está la Orden de 18 de marzo de 1997 sobre
"tarifas y condiciones de interconexión a la red que .... explota el operador
dominante". El Proyecto de Ley General de Telecomunicaciones recoge los principios de
la Directiva 97/33 y pospone para un posterior desarrollo reglamentario, los detalles de
implementación de la interconexión.
Aspectos Operativos de la Interconexión
En mercados completamente liberalizados desde hace tiempo, como Reino Unido y Estados
Unidos, existen múltiples acuerdos de interconexión (más de 150 y 1.000
respectivamente). Pero en la mayor parte de los países de la UE la experiencia es
reducida, prácticamente a los acuerdos entre el operador establecido de telefonía fija y
varios operadores de telefonía móvil y, más recientemente, con los operadores
entrantes.
El número teórico de acuerdos de interconexión, si todos los operadores estuviesen
interconectados con todos, es de N*(N-1)/2, es decir, para 5 operadores deberían
negociarse 10 acuerdos. A finales de 1998, es previsible que en España, con 3 operadores
de telefonía fija, 3 operadores de móviles (conviviendo varias redes TMA900/GSM/DCS),
dos operadores de cable en cada demarcación, existan al menos 3 acuerdos en telefonía
fija nacional, variedad de acuerdos entre operadores de redes fijas y redes de móviles y
un número elevado de acuerdos entre los operadores de cable y el resto.
La interconexión técnicamente se resuelve utilizando el sistema de señalización nº 7
(SS7), versión servicios integrados (ISUP) para los servicios básicos (mediante
interfaces G.703 o V5), así como los distintos estándares que están en desarrollo por
parte de ETSI para poder ofrecer servicios de Red Inteligente (IN). Los servicios de
interconexión ofertados pueden ser básicos o facilidades opcionales. Los servicios
básicos incluyen, entre otros, el acceso y terminación de llamada, acceso a directorios
de información telefónica, servicios de emergencia, entre otros. Las facilidades
opcionales incluyen diversas aplicaciones IN (tarjetas personales, servicio de red privada
virtual, o números personales). A su vez, elementos complementarios a estas facilidades y
estrechamente ligados a la apertura del mercado, son los servicios de preselección de
operador y portabilidad de números.
Un acuerdo de interconexión típico incluye varios aspectos: precios (instalación,
mantenimiento y tráfico), operativos (localización de los POI, mecanismos de
facturación y tarificación, intercambio de números, seguridad física y
confidencialidad, etc.), técnicos (especificaciones técnicas de los interfaces, calidad
de servicio, gestión de red y supervisión del tráfico, multiplexado, rutas
alternativas, etc.) y por último, servicios incluidos (básicos, móviles, RDSI,
operadora, información, Red Inteligente, etc.).
Las Tarifas de Interconexión
El precio de interconexión que un operador paga a otro por utilizar alguno de sus
tramos de red o sus servicios de interconexión, es un coste añadido a los propios del
operador, a incluir cuando en el cálculo del precio final que paga el usuario por sus
llamadas. Distintas fuentes estiman el coste en interconexión de un operador entrante en
torno a un 40% de sus costes totales.
Una tarifa de interconexión elevada puede reducir demasiado los márgenes de explotación
del operador entrante y retrasar los efectos beneficiosos de la competencia, ya que le
obligaría como única alternativa a desplegar sus propias infraestructuras de acceso, con
el largo tiempo y las elevadas inversiones requeridos. Unas tarifas demasiado bajas
también resultarían en un mercado ineficiente, a costa del operador establecido, con
presencia de gran número de operadores que se benefician de éste, quién tiene que
soportar el déficit de acceso y las obligaciones de servicio universal con un
desequilibrio en sus tarifas, si no se adoptan medidas complementarias.
Pero, ¿qué precios de interconexión establecer?. Existen varias filosofías: orientados
a los costes de producción o a la estructura tarifaria vigente de los servicios
telefónicos, o bien, si están orientados a costes, su cálculo se puede hacer tomando
como base los costes futuros, o los históricos. Tarifas basadas en costes históricos y
completamente distribuidos (costes en que el operador está incurriendo en la actualidad
debido a inversiones pasadas) favorecen al operador establecido, frente a las presiones
que le impondría un mercado competitivo. Tarifas basadas en costes futuros (costes de
proveer el servicio en el futuro, teniendo en cuenta la eficiencia económica inducida por
la tecnología) favorecen al operador entrante.
Recordemos que en un mercado en competencia madura, los precios se fijan basándose en los
costes medios incrementales a largo plazo (LRAIC), lo que viene a decir que una empresa
toma sus decisiones actuales sobre precios, de acuerdo al coste que le supondrá producir
las últimas unidades adicionales. No obstante, las telecomunicaciones distan mucho de ser
un mercado en plena competencia y se parece aún mucho a un monopolio natural regulado,
con inversiones realizadas en épocas en que el coste de la tecnología era muy elevado y
con obligaciones de servicio público, en especial en la red de acceso. Actualmente, la
mayor parte de los países comunitarios tienen sus tarifas basadas en costes históricos
completamente distribuidos.
Es por ello, por lo que la UE transitoriamente recomienda fijar los precios de
interconexión a partir de los tres más bajos en países de la UE, hasta que se consiga
establecer una forma de calcular y fijar los costes basados en LRAIC. En este sentido, en
enero de 1998, la Comisión Europea ha publicado una recomendación sobre la fijación de
precios de interconexión y lo ha hecho en forma de indicación de "best
practices".
En la figura 1 aparecen los precios de terminación de llamada, eligiendo aquellas
clasificaciones establecidas por la UE que encajan con la estructura española: single
transit (metropolitana) y double transit (nacional). La terminación de llamada consiste
en el servicio de conexión entre el Punto de Interconexión (PI) de la red de un operador
y la red, dónde se encuentra conectado el usuario llamado.
Una primera lectura literal de las tarifas presentadas por la UE, indica que España tiene
la segunda tarifa de interconexión metropolitana más baja de los países europeos
analizados por la UE. Por el contrario, la tarifa española en tráfico nacional es la
más alta (4.22 céntimos de ECU, frente a los 2.6 céntimos de ECU recomendados como
máximo por la UE). Además, el desequilibrio entre la tarifa metropolitana y la nacional
es evidente en el caso español: la diferencia media en el resto de países excepto
Finlandia es inferior a 1 céntimo de ECU, cuando la española es de 2,75 céntimos de
ECU.
No obstante, si se analizan las tarifas españolas, recogidas en la Orden de 18 de marzo
de 1997, la tarifa nacional que en ella aparece prácticamente no va a ser utilizada en
España, al obligar Fomento a los operadores entrantes a que tengan un PI en todas las
provincias antes del 1 de agosto de 1998, si es que desean cursar tráfico con origen o
destino a usuarios de la misma. Considerando la fecha de inicio de actividades del segundo
operador de red fija (enero de 1998), ésta no tiene más remedio que proceder al
despliegue inmediato de un PI por provincia y cursar tráfico con tarifa de interconexión
provincial o metropolitana.
Por ello, para comparar de forma homogénea las tarifas españolas de interconexión de
tráfico nacional, con las de otros países europeos, debería elegirse la recogida como
tarifa provincial en la Orden. Si utilizamos esta tarifa provincial de terminación de
llamada (4,25 ptas./minuto, o 2,56 céntimos de ECU), resulta que, en la práctica y en
breve, el segundo operador va a soportar unas tarifas efectivas para poder cursar tráfico
nacional que están dentro de los precios recomendados por la UE, y desde luego alejadas
de las que, sobre el papel, presenta la UE.
En España, el Ministerio de Fomento tiene poder transitorio hasta el 1 de diciembre de
1998 para fijar las condiciones y tarifas de interconexión. La Orden es aplicable a los
operadores de telefonía fija y de cable, fijando unas tarifas máximas sujetas a
negociación entre las partes. En la Orden de 18 de marzo se dice que las tarifas de
interconexión "se han fijado con arreglo a un cálculo de costes realista como exige
la normativa comunitaria y, además, se ha procedido a compensar el déficit de acceso a
Telefónica de España, S.A., por caminos distintos a los de las tarifas interconexión,
es decir, afrontando el problema desde su raíz e iniciando un proceso de reequilibrio de
sus tarifas". Este ajuste escalonado se prevé que comience en el primer trimestre
del año 1998.
Las tarifas de interconexión recogidas se aplican a cada tramo de los que existe entre
los Puntos de Interconexión más cercanos al punto origen de llamada, o de terminación
de llamada. Las combinaciones son múltiples, por ejemplo, un operador entrante tiene un
PI situado en un distrito metropolitano, en el cuál puede recoger y entregar tráfico de
los usuarios de la zona metropolitana (aplica tarifa de interconexión metropolitana), lo
envía por su red de tránsito, y lo entrega en el PI de la provincia destino, dónde no
tiene PIs metropolitano (aplica tarifa de interconexión provincial). La tarifa resultante
que un operador entrante debe abonar a Telefónica es la suma de ambos conceptos.
Para realizar una comparativa entre tarifas de interconexión con Telefónica y tarifas
del servicio telefónico de los operadores actuales, previamente identificamos los
escenarios de interconexión que nos podemos encontrar. Inicialmente, Retevisión parte
con un número mínimo de PI y tarifas de interconexión nacionales, excepto en las
provincias y distritos dónde tenga PI, en los que soportará tarifas provinciales y
metropolitanas. Como ya hemos señalado, el segundo operador antes del 1/8/98 tiene que
tener un PI por provincia y entonces, únicamente soportará tarifas de interconexión
provinciales y metropolitanas en los distritos donde tenga PIs. Otro escenario es el
constituido por los operadores de cable con red de acceso propia, que soportarán tarifas
nacionales en la mayor parte del tráfico saliente de su demarcación, con excepción de
las zonas limítrofes dónde podrían soportar tarifas provinciales y metropolitanas, y de
casos concretos dependientes de la configuración geo-administrativa asociada a la
demarcación, lo que requeriría un análisis individualizado.
Una comparativa de las tarifas de interconexión en los distintos escenarios de
despliegue, con las tarifas de Telefónica y de Retevisión, aparece en la figura 2. A
modo de ejemplo, la tarifa de interconexión metropolitana en hora punta es de 2,5
ptas./minuto, lo que supone 5 pesetas/minuto en llamada originada y terminada en distritos
donde el segundo operador tiene PIs (15 ptas.. cada 3 minutos).
A la vista de esta comparativa, surgen los siguientes comentarios (tarifas referidas a
llamadas de 3 minutos):
* La tarifa de interconexión que soporta un operador que tiene red de acceso en
determinadas zonas y PI metropolitanos en otras es de 7,5 ptas., lo que le exige elevada
eficiencia para poder competir con la tarifa metropolitana de Telefónica, situada
actualmente en 11,4 ptas. Este sería el escenario de Retevisión con un despliegue
parcial de red de acceso dentro de un distrito.
* La tarifa de interconexión metropolitana es superior a la tarifa metropolitana de
Telefónica, lo que puede indicar es que, si Fomento fijó tarifas orientadas a costes en
la interconexión metropolitana, la tarifa metropolitana de Telefónica no está orientada
a costes.
* Telefónica podría reaccionar a la competencia de los operadores entrantes bajando sus
tarifas nacionales, pero a cambio de subir sus tarifas metropolitanas que están
subvencionadas por las primeras. Esto constituye el denominado desequilibrio tarifario del
operador establecido. El impacto que las tarifas metropolitanas tienen sobre la
inflación, obstaculiza la aprobación del descuento de tarifas que tiene autorizado
Telefónica en la Orden de 18 de marzo de 1997. En este contexto, el operador establecido
tiene un handicap para hacer frente a los descuentos en larga distancia que ofrecen los
entrantes.
* El margen que ofrecen las tarifas de interconexión para los nuevos operadores de larga
distancia es amplio, respecto a los precios ofertados a los usuarios. Nótese, la
ineficiencia económica que introduce el desequilibrio tarifario sobre el mercado, que
lleva a que Retevisión fije sus precios tan sólo un 10% más bajos que los de
Telefónica, cuando tiene mayor margen para hacerlo. Realmente, desde el punto de vista de
los usuarios, la competencia es "descafeinada", mientras Telefónica no pueda
mover sus tarifas de larga distancia a la baja.
* El entorno más favorable para un nuevo operador es desplegar PI en todas las provincias
y cursar cualquier tipo de tráfico, excepto el metropolitano. La tarifa de 25,5 pesetas
que marca la tarifa del escenario provincial ofrece margen a los nuevos operadores para
cursar tráfico provincial, nacional o internacional.
* Una de las implicaciones de la estructura tarifaria desarrollada por Fomento y por ende,
que configura el modelo de interconexión es la siguiente. Aunque no son directamente
comparables, la tarifa de 15 ptas. en interconexión metropolitana es superior a las 11,4
ptas. de Telefónica en llamadas metropolitanas, lo que implica que aquel operador que
opte por competir en tráfico metropolitano no le queda más remedio que desplegar red de
acceso en aquellas zonas rentables, siéndole aplicable lo ya dicho en el escenario
metropolitano-local. En el contexto actual, la competencia en llamadas metropolitanas
llegará a medio plazo.
* Además, el esfuerzo inversor en desplegar PIs metropolitanos no se ve recompensado por
la tarifa del escenario todo metropolitano (15 ptas.), teniendo en cuenta que dicho
esfuerzo únicamente serviría para competir con mayor margen y en los mismos segmentos,
pero sin posibilidad de competir en un amplio segmento del mercado: el metropolitano.
Un asunto subyacente en el modelo español de interconexión actual es la orientación de
las tarifas hacia una división administrativa, más que hacia una estructura basada en la
red física que facilita la orientación a costes. Este último enfoque estaría de
acuerdo con la clasificación comunitaria, la cuál introduce el concepto de nivel local
de interconexión. El nivel local de interconexión favorecería la competencia en
llamadas urbanas, si se establecen unos precios por debajo del mínimo actual posible (7,5
ptas.), situándolos en el entorno de las 5 ptas. que la UE recomienda. Este nivel de
interconexión local fomentaría la inversión en centrales locales, como paso previo al
despliegue de bucle de abonado.
La Orden de 18 de marzo de 1997, incluye la posible compensación a Telefónica del
déficit de acceso, mediante un inicio del reajuste tarifario a partir del primer
trimestre del año 1998, subiendo las cuotas de conexión, las tarifas metropolitanas, y
facilitando su transición hacia esquemas más competitivos basados en tarificación por
segundos, con bajadas en tarifas de larga distancia. A mediados de febrero seguía sin
resolver este reajuste.
Cuestiones pendientes
El compromiso de la Unión Europea con la interconexión es total, como medio para
conseguir una competencia efectiva a corto plazo, obligando a que los operadores ofrezcan
interconexión y dejando la negociación en manos de las partes. El papel del regulador es
clave en la vigilancia sobre los acuerdos y por su actuación inmediata en caso de
conflicto. Otros esfuerzos que tendrá que acometer el regulador será una monitorización
constante del mercado para ir corrigiendo ineficiencias del mismo, tratando de que se vaya
a una estructura de precios de interconexión coherente con la realidad de los mercados,
así como asegurar la publicación de las ofertas de referencia del operador establecido,
lo que agilizará las negociaciones.
Por su parte, al Ministerio de Fomento, le queda la misión de compatibilizar tres
elementos: incentivar el despliegue de redes alternativas de acceso, favorecer el
establecimiento de tarifas de interconexión que redunden en beneficio del precio de los
servicios que pagan los usuarios, y por último, la liberación de cargas al operador
establecido que le permita competir en igualdad de condiciones en materia de precios, en
especial acometer definitivamente su reequilibrio tarifario. Además, aún resta dotar de
coherencia al modelo en el ámbito de la interconexión entre las redes fijas y las del
cable y móviles.
Jose L. Machota/Luis Castejón
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