• El fenómeno Internet, por Reinaldo Rodríguez Illera.
• La regulación de los mensajes en Internet, por Teodoro González Ballesteros.
• Impacto de Internet en las Corporaciones: Intranets y Extranets, por Juan A. Saras Pazos.
• Teleservicios en Internet, por Victor Castelo, Miguel A. Sanz y Celestino Tomás.

Reinaldo Rodriguez Illera

El fenómeno Internet

¿Hay que regular Internet?

a pregunta que encabeza el artículo ha hecho y hace correr ríos de tinta tanto en Estados Unidos como en el resto del mundo. En particular, el debate en los EE.UU. cuna de Internet, se intensificó cuando la Administración Clinton trató de establecer una regulación sobre los contenidos almacenados y distribuidos por la Red de redes.

Sin embargo, no es el objeto de estas líneas el tratar la regulación de los contenidos, sino sobre la más prosaica regulación de los mercados que se apoyan o utilizan Internet.

La red

Internet nació como una aventura de carácter académico, y eso fijó muchas de sus características, tales como su carácter descentralizado, su tecnología basada en estándares abiertos, el bajo coste de sus prestaciones, y la gratuidad de sus contenidos. Posteriormente, el enorme éxito de desarrollo, ha convertido a Internet en un elemento de comunicación de primera magnitud, que constituye el primer mercado mundial de servicios de telecomunicaciones en términos de crecimiento sostenido. Además, Internet es una red completamente digital, basada en conmutación por paquetes con integración de servicios lo que la hace más eficiente que la red telefónica. Operativamente, Internet no está controlada por nadie y se desarrolla en competencia abierta y sin limitaciones normativas.

El conjunto de estas características tan favorables para su crecimiento, convierten a Internet en la candidata a constituirse en un plazo no excesivamente largo, el principal sistema de telecomunicaciones publicas mundial. No es extraño, pues, que este éxito haya convertido a la Red de redes en un foco de atracción de los intereses comerciales.

Los servicios

El mercado de Internet está estructurado en diversos niveles de actividad que forman la cadena de valor de cada uno de los servicios soportados por la red.

Desde el punto de vista del tipo de tráfico, los servicios se pueden descomponer en tres grupos:

- Servicios de acceso a la información caracterizados por flujos de bits fuertemente asimétricos, donde la corriente usuario red es pequeña y la contraria es grande. Estos servicios son interactivos y se conceptúan en general como de acceso a información. Técnica y operativamente estos tipos de servicios no son diferentes por el hecho de que la información adquirida se venda o se regale, porque se comercialice como producto o servicio, porque la información esté almacenada estáticamente o se actualice en tiempo real o porque el suministrador perciba sus ingresos, a partir de publicidad, pago por producto, abono, o por una combinación de ambos.

- Otros servicios prestados por Internet son los de difusión, y plantean una problemática especial, como consecuencia de que el flujo binario en la dirección red a usuario, debe mantener unos valores mínimos relativamente constantes so pena de perder calidad. Ejemplos claros de estos servicios son los de "Web Cast", tanto de programas radiofónicos como de televisión.

- Por último se pueden mencionar los servicios de correspondencia, entre los que los más populares y clásicos son el correo electrónico (E-mail) y los foros de conversación en tiempo real (Chatting), aunque ya comienzan a despuntar la telefonía en la red (Net Telephony) y a medida que las capacidades de las redes de acceso lo permiten también la videotelefonía.

Por lo demás, actividades tanto clásicas como los servicios de Noticias (News), como en franco desarrollo como las Intranet, no dejan de ser aplicaciones combinadas de los servicios anteriores orientadas a un producto, o a un tipo de usuario determinado.

La cadena de valor

Los elementos de la cadena de valor, de los servicios en Internet son el suministro de contenidos, su organización y gestión, la gestión de las comunicaciones, el transporte de los datos, la gestión del acceso a Internet y por último el transporte de datos en el nivel de acceso. Obviamente la cadena de valor puede ser implementada por unos pocos agentes que aglutinen varios de los elementos enumerados e incluso por uno solo.

Los cuellos de botella de Internet

Internet tanto en su realidad actual como en su potencial a corto plazo, plantea retos importantes a todas las actividades clásicas de telecomunicación. Considérese que su eficiencia y flexibilidad, la dotan de un potencial sustitutivo de las grandes redes especializadas. En estos momentos, sólo hay dos factores limitativos a la materialización del efecto sustitutivo sobre los mercados de telefonía y de difusión de televisión y radio. Estos son, la baja velocidad binaria de las redes de acceso, y el coste y la complejidad del terminal utilizado (el PC).

La organización del mercado

En general, los mercados de telecomunicaciones se han conformado de acuerdo con los efectos de las economías de escala, de alcance y de club, y también del efecto de la regulación. En ese sentido, Internet no es una excepción.

Aunque se dice que el éxito de Internet es una consecuencia de la ausencia de regulación específica sobre la misma, eso no deja de ser una simplificación. El desarrollo de Internet ha sido consecuencia, por un lado de la ausencia de regulación de la red en si misma, pero también y en especial, por la fuerte presencia de una regulación ejercida sobre los agentes de la cadena de valor con mayor poder de mercado, es decir sobre los operadores de las redes de acceso. En particular en los EE.UU., patria de Internet y país en el que la red está más desarrollada, los operadores telefónicos locales (LECOs) no pueden prestar servicios de valor añadido, en las áreas en los que son dominantes.

Esta limitación sobre los operadores no ha impedido que, el mercado de Internet evolucione hacia un cierto nivel de concentración, allá donde la regulación de la competencia no ha considerado hacer necesaria su presencia. Así en el mercado americano el número de proveedores importantes de servicios ronda alrededor de la media docena, y constituye un ejemplo de integración vertical de elementos de la cadena de valor, incluyendo en esta integración, el suministro de servicios, la distribución de los contenidos, el transporte de los datos, y el software del terminal de acceso. De hecho alguna de estas empresas ha desarrollado Internets públicas paralelas a Internet, con sistemas de numeración privados y software específico diseñado para el ámbito de estos dominios privados. Casos como el de American On Line, o el del Microsoft Network System entre otros similares son generalmente conocidos.

Las posibles configuraciones alternativas

De lo anterior se deduce, al contrario de lo que muchas veces se manifiesta, que la configuración del mercado de Internet, no es consecuencia de un desarrollo natural, sino una relación causa-efecto, entre el poder de mercado de los distintos agentes, las características intrínsecas de los distintos elementos de la cadena de valor, y la presencia efectiva de la regulación.

Por otra parte el fenómeno de la globalización es algo que también afecta a Internet, ya que no hay nada que impida la exportación del poder de mercado de unos países a otros. Así al final, es el tipo de regulación (o su ausencia lo que en si mismo también constituye un tipo de regulación), el elemento que marca la diferencia la configuración de un mercado.

A ese respecto, ¿Cuáles pueden ser las consecuencias más probables de los distintos tipos de regulación?. Veamos.

En ausencia de una regulación, los operadores que controlen un cuello de botella utilizarán ese control para alcanzar una situación de monopolio u oligopolio. Ese es el caso de los operadores de la red telefónica de acceso, de los fabricantes de software del equipo terminal o de los fabricantes del mismo terminal.

En relación con este último aspecto, (equipo terminal) es preciso no perder de vista el mercado de los decodificadores digitales, ya que su popularización como instrumento de acceso a Internet (Web TV) significará a la vez, la eliminación de una de las grandes barreras que obstaculizan el desarrollo de la Red de redes (el precio y la complejidad del terminal). En ese sentido, todas las voces que en este momento proclaman la conveniencia de la unicidad de las plataformas digitales, deberían analizar el peligro que ese concepto tiene para la competencia en el mercado de servicios de acceso a Internet. A título de ejemplo piénsese en la preocupante situación a que se ha llegado como consecuencia de la unificación de facto provocada por el dominio que el sistema operativo Windows ejerce sobre el mercado de los ordenadores personales.

La ausencia o presencia de una regulación específica sobre las operadoras que controlan (porque disfrutan de una situación de dominio) las redes de acceso y en particular la red telefónica, es un factor determinante en la configuración del mercado de Internet de un país. Ya se ha señalado que a medio plazo Internet representa el mayor peligro competitivo para las operadoras de telefonía, especialmente a la telefonía de larga y media distancia, y que por lo tanto para estas operadoras la absorción o el control de Internet es una cuestión de supervivencia.

Por último, la ausencia o presencia de una regulación de Internet, no ya en relación con los operadores de la red de acceso, sino también sobre las redes que teniendo carácter público (van dirigidas al público en general) utilizan dominios privados (como es el caso de Infovía en España), supone la diferencia entre el mantenimiento de una competencia efectiva en todos los elementos de la cadena de valor o la reducción de los agentes proveedores de servicios en Internet a unos pocos grandes suministradores de servicios.

Los objetivos de la regulación

Llegados a este punto, debemos entrar en el objeto del artículo, es decir ¿Es preciso regular Internet?. Para contestar en primer lugar hay que determinar si es viable regular Internet, y en segundo si conviene hacerlo.

A ese respecto, es preciso reconocer que la viabilidad de la regulación de Internet es limitada, dado su carácter mundial. En consecuencia, cualquier regulación deberá ser compatible con las directrices acordadas en los foros de Internet.

Respecto al segundo aspecto, el objeto de la regulación, cualquier regulación que se pudiera hacer sobre Internet, debería ir dirigida exclusivamente a proteger su desarrollo en libertad frente a los agentes con poder de mercado. Ello implica el garantizar la conectividad, el carácter abierto y la facilidad de entrada y de salida en el Mercado de los aspirantes a operadores.

Estos objetivos además son coherentes con las posibilidades reales de regulación en el ámbito nacional, ya que como se ha visto, el principal peligro a la competencia libre en Internet proviene del dominio del nivel de acceso (terminal y red), y de la integración vertical que incluya ese nivel de acceso.

Otro objetivo de la regulación, tiene que ver con la garantía del acceso universal, en este caso a Internet. Objetivo que por un lado es viable para la regulación nacional y que además es compatible con la libertad de competencia y con el espíritu de red sin propietarios que ha caracterizado hasta ahora el desarrollo de Internet. Este segundo objetivo podría resumirse en garantizar el acceso de todos los ciudadanos a todos los prestadores de servicios y suministradores de información al menor coste y viceversa (garantizar que los proveedores de información y servicios accedan al menor coste a todos los ciudadanos).

La viabilidad de este objetivo, debe entenderse exclusivamente en el ámbito nacional y descansa en dos aspectos, la regulación de la red de acceso y la eliminación de las barreras que puedan establecer los operadores con poder de mercado a las comunicaciones entre los usuarios de Internet.

Internet en España. La regulación de Infovía

El desarrollo de Internet en España ha tenido sus peculiaridades. En una primera fase, Internet en España fue una red utilizada en los entornos académicos, extendiéndose posteriormente su uso en empresas y en el sector residencial. Sin embargo el poco desarrollo de un mercado en competencia de transmisión de datos dio en su momento un peso específico importante a los proveedores locales de Internet frente a los propios operadores de datos. Así el suministro de servicios de Internet se configuró en un gran número de pequeños proveedores locales. Esta falta de dimensión limitó la actividad promocional y comercial necesaria para generar el crecimiento del mercado.

En este estado de la situación, a finales de 1995 y principios de 1996, Telefónica lanza su servicio Infovía apoyado en una regulación del mismo (O.M. de 11 de enero de 1996), y en una potentísima campaña promocional, tanto de captación de suministradores de Información como de incentivación del uso de Internet, a través de la distribución gratuita de un software propietario, y de ofertas muy bajas en el suministro de modems, todo ello combinado con acuerdos con los fabricantes de ordenadores y los proveedores de software.

El resultado de esta operación, campaña promocional + regulación favorable, tuvo la virtualidad de disponer en movimiento el hasta entonces languideciente mercado de Internet en España, con un resultado espectacular ya que supuso el multiplicar por diez el número de usuarios en un año.

Características de la regulación de enero de 1996

Los principales aspectos de la O.M. de 11 de enero de 1996 fueron los siguientes.:

Regulaba un servicio, el de acceso a la información, que integraba las funciones de señalización, encaminamiento y transporte de una llamada telefónica sobre RTC o sobre RDSI a un punto de interconexión provincial (como mínimo) determinado (servicio portador del servicio telefónico básico) junto con las de señalización, y empaquetamiento de datos en una trama "Frame relay", así como las de establecimiento de una comunicación de datos entre el ETD del usuario final y un servidor IP (de Infovía) sobre la base de un plan de numeración propio distinto al general que gobierna las comunicaciones de Internet.

Regulaba también la utilización a nivel nacional para el acceso a estas funciones de un número corto único, el 055.

Establecía el carácter universal del servicio para todos los usuarios del territorio nacional que dispusieran de un punto de terminación de red de la RTC o de la RDSI a una tarifa regulada de valor igual a la tarifa metropolitana.

Establecía un plan de implantación obligatorio de puntos de interconexión que debería completarse antes del 1 de enero de 1997 y que suponía un mínimo de un punto de interconexión por provincia. (Anulado por O.M. del 22 de noviembre de 1996).

Establecía una serie de medidas de protección de la competencia en el mercado de conmutación de datos, estableciendo para Telefónica la obligación del suministro del servicio de interconexión, la prohibición de interconectar estos puntos mediante sistemas propios, en favor de los operadores de datos, la obligación de neutralidad frente a los otros agentes, en particular en el control del menú de acceso, en las condiciones operativas y comerciales, la prohibición a Telefónica de almacenar y tratar estadísticamente información del tráfico de los usuarios finales sin el acuerdo de los operadores de datos.

Por último, la Orden establecía el principio de que la subvención recibida por los usuarios del servicio, debido al uso de tarifas metropolitanas en llamadas de ámbito superior sería pagada por los operadores de datos sobre la base del mix. de tráfico recibido por el servicio Infovía formando parte de las tarifas de interconexión que estos operadores pagarían a Telefónica. A este respecto la O.M. habilitaba al Delegado del Gobierno en Telefónica a modificar estas tarifas de interconexión.

Efectos de la Orden Ministerial en el mercado

Las consecuencias de la regulación antes citada han sido positivas en unos aspectos y negativas en otros:

Han sido positivos hechos tales como:

- La reducción de los costes del acceso telefónico a niveles de tarifas metropolitanas para el usuario final,

- El carácter plano de estas tarifas de acceso en relación con el ámbito real de la comunicación, es decir, con independencia de la localización del punto de interconexión respecto del usuario que realiza la llamada.

- El carácter universal de suministro del servicio de acceso telefónico a los puntos de interconexión.

- La reducción generalizada de los precios que los usuarios pagan a los proveedores de servicios, consecuencia de que estos se encontraron compartiendo ya no en un mercado de ámbito local sino en todo el territorio nacional.

La Orden Ministerial ha tenido también algunos aspectos negativos, como son:

- La constitución fáctica de una situación de dominio del mercado latente a favor de Telefónica de España debido a carencias de la regulación en si misma y de su aplicación posterior que no previeran e impidieran determinado tipo de prácticas de la operadora dominante como:

- La comercialización integrada de Infovía como servicio de datos asociados al acceso telefónico,

-La actuación concertada de las distintas filiales de Telefónica (con la empresa matriz) a la hora de captar clientes y usuarios finales,

- El cierre de Infovía hacia Internet, que obligó a una doble Interconexión y doble numeración a los proveedores de servicios.

Prácticas todas ellas que podrían haber sido corregidas, mediante ajustes posteriores a la normativa o mediante intervenciones del regulador.

No obstante lo anterior, esa situación no ha impedido que el mercado español de Internet, goce de unos niveles de precios muy bajos, y que en él convivan en competencia un gran número de proveedores de servicios y de suministradores de información.

También es cierto que la estrategia de Telefónica en este año y medio ha ido más dirigida a atraer a Infovía al mayor número de proveedores de servicios, más que a intentar absorber su actividad, por lo que este segmento de mercado se ha podido desarrollar en la forma en la que lo ha hecho.

Sin embargo no es menos cierto que la situación de dominio potencial del mercado por parte de Telefónica inestabilizaba el Mercado y que la regulación de enero de 1996, ya estaba agotada, habiendo cumplido su misión principal de favorecer el lanzamiento del mercado, garantizando el acceso universal.

La necesaria modificación de la norma, para equilibrar la situación en el mercado conservando el acceso universal tanto a los usuarios como a los proveedores, hubiera requerido la regulación estricta de la red de acceso separando las funciones de transporte y concentración, de las de conmutación y encaminamiento IP, (algo que estaba unido en la O.M. de enero de 1996).

También habría sido necesario abrir la numeración corta (o larga pero en cualquier caso no discriminatoria) a otras "Infovías" (o subredes públicas), estableciendo para todas ellas, las mismas obligaciones de universalidad en el acceso, los mismos precios de interconexión con la red de telefónica, las mismas obligaciones de interconexión entre sí, y forzando esquemas de numeración integrados en la numeración IP (de forma que no hubiese como en el caso de Infovía la necesidad de la doble conexión de los centros de servicios a Infovía y a Internet).

De esa forma se podría haber garantizado una evolución hacia un mercado maduro, y una competencia abierta entre los distintos agentes.

También hubiera sido necesario tomar algunas medidas de re-equilibrio, tales como la publicación de los datos de tráfico de Infovía en poder de Telefónica, la filialización completa de su actividad, la prohibición de la comercialización conjunta entre los servicios de valor añadido y los de telefonía básica, así como las ofertas empaquetadas de las que formase parte el servicio telefónico.

Estas medidas u otras de características similares, habrían tenido como objeto el paliar en la medida de lo posible, la latente posición de dominio de Telefónica, sin por ello privar al mercado de los servicios prestados por esta compañía, sin renunciar a un acceso universal a Internet de calidad, ni tampoco coartar el desarrollo de un mercado en competencia que pudiera alcanzar su madurez con el máximo número posible de agentes, en todos los niveles de la cadena de valor.

La reciente desregulación

Sin embargo la reciente regulación aprobada el pasado mes de septiembre (O.M. de 8 de septiembre de 1997), ha optado por el camino fácil pero más peligroso de la desregulación total. Algo que es una medida lógica en una situación de mercados maduros y equilibrados, pero inadecuada para la situación de latente posición dominante que caracteriza el Mercado español.

Efectivamente, la citada Orden procede a anular en su totalidad la orden anterior, sin sustituir ésta por otra regulación específica. En ella, la única disposición preventiva es una referencia a la aplicación de la directiva ONP de telefonía vocal, directiva que aún no está incorporada a la normativa nacional, y a la necesidad de comunicar (con cuatro meses de antelación) los acuerdos de interconexión que pacten Telefónica y los operadores de datos.

Un análisis prospectivo no excesivamente imaginativo del corto plazo nos permitiría detectar los siguientes peligros para el mercado:

El primero, es que se abre un paréntesis temporal en el que los operadores que deseen competir con Infovía estarán negociando con Telefónica sus respectivas condiciones de interconexión, mientras que Telefónica podrá operar casi sin reglas.

El segundo, es que libera a Telefónica para implementar nuevos tipos de subredes públicas, y ponerlas en el mercado antes que nadie, utilizando libremente la facilidad que le da el control de la red de acceso, su conocimiento del mercado obtenido a través de Infovía y su situación de pre-integración vertical de la actividad.

El cuarto, es que el modelo de mercado que se configura en el futuro favorece un proceso de integración vertical en el que es presumible la desaparición de la mayor parte de los proveedores de servicios de acceso a Internet, que serán absorbidos por los operadores de conmutación de datos en general y en particular por la propia Telefónica.

Por último, no quiero terminar estas líneas sin indicar que desde la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, intentaremos de acuerdo con nuestra misión, paliar los efectos perniciosos para la competencia, que se pudieran manifestar en el futuro, en este mercado.